Journalnummer: 2019-32-0550
Resume
Datatilsynet har behandlet en klage fra en borger over, at Hvidovre Kommune – ved anvendelse af TOPI-metoden – behandler oplysninger om vedkommendes børn, der relaterer sig til disses trivsel.
Datatilsynet fandt, at der ikke var grundlag for at tilsidesætte Hvidovre Kommunes vurdering af, at kommunen i henhold til den lovgivning, som kommunen i sagen havde henvist til, herunder dagtilbudsloven, har til opgave at fremme børns trivsel, udvikling og læring gennem kommunens tilbud.
Datatilsynet fandt på den baggrund, at behandlingen af de i sagen omhandlede oplysninger sker inden for rammerne af databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven.
Det kunne ikke føre til anden vurdering, at Hvidovre Kommune har valgt at anvende TOPI, idet TOPI efter Datatilsynets opfattelse alene må anses for at være et metodisk værktøj, som har til formål at understøtte og systematisere kommunens arbejde med at fremme børns trivsel, udvikling og læring.
Afgørelse
Datatilsynet vender hermed tilbage til sagen, hvor du den 8. januar 2019 har rettet henvendelse til tilsynet om Hvidovre Kommunes behandling af oplysninger om dine børn.
Datatilsynet har forstået henvendelsen som en klage over, at Hvidovre Kommune behandler oplysninger om dine børn i forbindelse med kommunens vurdering af dine børns trivsel, herunder vurderinger foretaget efter TOPI-metoden.
1. Afgørelse
Efter en gennemgang af sagen finder Datatilsynet, at Hvidovre Kommunes behandling af personoplysninger finder sted inden for rammerne af databeskyttelseslovens[1] § 7, stk. 4, jf. databeskyttelsesforordningens[2] artikel 9, stk. 2, litra g, og forordningens artikel 6, stk. 1, litra e.
Nedenfor følger en nærmere gennemgang af sagen og en begrundelse for Datatilsynets afgørelse.
2. Sagsfremstilling
Det fremgår af sagen, at Hvidovre Kommune behandler oplysninger om dine børns trivsel. Oplysningerne, som Hvidovre Kommune i den forbindelse indsamler, registreres i Rambølls it-system ”Hjernen & Hjertet”.
Endvidere fremgår det af sagen, at Hvidovre Kommune politisk har besluttet at anvende TOPI-metoden til vurdering af børns trivsel i kommunen.
Opsporingsmodellen – TOPI – består af fire metoder, som skal understøtte den tidlige opsporing af børn i en udsat position. Opsporingsmodellen sætter fokus på børns trivsel og børns overgange til nye institutioner. Modellen skal også understøtte de fagprofessionelle ved at give mulighed for ekstern faglig sparring og brug af en dialogmodel, som skal sikre effektive møder.
Det er formålet med trivselsvurderingen at vurdere alle børns trivsel og opspore eventuel manglende trivsel på et tidligt tidspunkt i en problemudvikling, så der kan iværksættes en tidlig indsats.
Trivselsvurderingen er et systematisk redskab, der anvendes til at vurdere og synliggøre barnets trivsel i relation til den kontekst, det befinder sig i. Arbejdet med trivselsvurderingen er delt op i tre trin. I hvert trin udfyldes et skema:
1. Trivselsskemaet, som hver medarbejder udfylder på de børn, som hun/han har ansvaret for
2. Gruppeskema, hvor børnenes trivsel drøftes med kollegaer
3. Forældresamtaleskemaet, som danner basis for forældresamarbejdet om børn, hvis trivsel man er bekymret for.
Det fremgår desuden af sagen, at du har haft en korrespondance med Hvidovre Kommune om kommunens anvendelse af TOPI-metoden, og at kommunen bl.a. i en e-mail af 26. april 2018 har oplyst følgende:
”TOPI står for Tidlig OPsporing og Indsats, og er vores fælles metode til at arbejde systematisk med at understøtte alle børns trivsel, udvikling og læring.
TOPI er en model, der er udviklet i fællesskab af en række kommuner, Socialstyrelsen og forskningsinstitutioner. Den anvendes i dag i flere danske kommuner som en metode til at optimere den pædagogiske praksis og indsats i forhold til det trivselsarbejde, som dagtilbuddene altid har arbejdet med – herunder at undersøge det enkelte barns trivsel ud fra faglige perspektiver i dialog med forældrene, samt at sikre inddragelse af forældre og andre relevante fagpersoner, når der er grund til et endnu tættere samarbejde omkring barnet.
TOPI er således en metode i vores pædagogiske arbejde – og Rambølls registreringssystem ”Hjernen og Hjertet” er det værktøj, vi bruger til at sikre systematikken.
Nedenstående vil jeg forsøge at svare på dine spørgsmål:
- Hvor længe er mine børns registreringer tilgængelige i TOPI?
Registreringerne er tilgængelige i 2 år. Dette er besluttet med henblik på at sikre, at det pædagogiske personale er opmærksomme på, at der sker en progression i barnets udvikling og trivsel og sætter ind med relevant støtte i de tilfælde, hvor det viser sig nødvendigt.
- Hvem har foruden f.eks. personalet i institutionen, adgang til mine børns oplysninger, her tænker jeg særligt i ’overleveringen’ fra f.eks. børnehave til skole, men også i kommunalt regi?
Kun når I som forældre har givet samtykke til det, overleveres information til den SFO/skole, som dit barn skal gå i. Her vil de kunne se den seneste TOPIregistrering og vil samtidig modtage en overgangsbeskrivelse, der indeholder fokus på barnets ressourcer og eventuelle udfordringer. Forældrene ses som en ressource og ligeværdige samarbejdspartnere og overgangsskemaet udfyldes i samarbejde med forældrene.
I Center for Børn og Familier har systemansvarlige (dem, der supporterer dagtilbuddene i brugen af Hjernen og Hjertet) samt pædagogiske konsulenter adgang til registreringerne. Der er dog ingen af disse funktioner, som forholder sig til registreringen af det enkelte barn. Der er fokus på at sikre systemets funktion, den rette brug samt at have fokus på overordnede mønstre i kommunen (eksempelvis, hvis en stor andel børn har motoriske vanskeligheder), som kalder på kompetenceudvikling af det pædagogiske personale eller andre fælles indsatser på et generelt plan.
- Hvis jeg ikke ønsker at I Tester mine børn, flere gange årligt, hvad har det så af konsekvens? Herunder hvilken betydning har det henholdsvis for mig som forældre og mine børn?
Det er vigtigt for os at understrege, at TOPI ikke er en test af børnene, men en metode, der skal være med til at sikre, at det pædagogiske personale systematisk undersøger, at alle børn er i trivsel og udvikling, samt at der i samarbejde med forældre og eventuelt andre fagpersoner sættes støtte ind, hvis der er et behov (f.eks. hvis et barn har sproglige vanskeligheder).
TOPI er en pædagogisk metode og en del af det arbejde, som dagtilbuddene ifølge dagtilbudsloven er forpligtet til at varetage i forhold til at sikre børnenes udvikling og trivsel. Derfor vil trivselsundersøgelserne være en fast del af arbejdet i dagtilbuddene. Det betyder, at dine børn til en hver tid vil indgå i dagtilbuddets arbejde med at sikre børnenes trivsel og udvikling. Du har dog som forælder ret til at frasige dig, at dine børn skal registreres i ”Hjernen og Hjertet”.
- De oplysninger der bliver indsamlet ved brug af TOPI, hvor bliver de ’opbevaret’?
Oplysningerne bliver opbevaret sikkert i Rambølls database ”Hjernen og Hjertet”. Kommunen og Rambøll er begge forpligtigede til at overholde persondatalovgivning.”
Ved e-mail af 3. maj 2018 foranlediget af bemærkninger og spørgsmål fra dig har Hvidovre Kommune endvidere oplyst om følgende:
”Vi har valgt at benytte TOPI til netop at sikre, at alle børns udvikling, trivsel og læring understøttes. Erfaringer fra andre kommuner, som har benyttet sig af metoden over en længere årrække (eksempelvis Viborg), viser, at man gennem TOPI kan opspore børn, der har behov for en ekstra indsats, som man ellers ikke ville have fået øje på.
Som du skriver, er vi pt. i en opstartsperiode, og vi arbejder hele tiden med at få det til at køre så problemfrit og tidsbesparende som muligt. Dagtilbudslederne har været med i udviklingen af implementeringsprocessen fra start og sidder stadig med i følge- og styregrupper, som netop har fokus på, at få TOPI til at køre bedst muligt.
I forhold til dine to konkrete spørgsmål:
- Jeg henviser til, at vi i henhold til dagtilbudsloven har pligt til at sikre fokus på alle børns trivsel og udvikling, og at vi har valgt TOPI som pædagogisk metode hertil.
- Hvis du ønsker at frabede dig registrering af dine børn, skal du henvende dig til lederen af deres dagtilbud.”
Endelig fremgår det af sagen, at Hvidovre Kommune den 20. december 2018 fremsendte et brev til forældrene i […] indeholdende en nærmere forklaring på grundlaget for kommunens anvendelse af TOPI og en præcisering af, at man som forælder ikke kan sige nej tak.
2.1. Hvidovre Kommunes bemærkninger
Hvidovre Kommune har anført, at kommunen i medfør af den overordnede formålsbestemmelse i dagtilbudsloven er forpligtet til at fremme børns trivsel, udvikling og læring gennem kommunens dagtilbud. Den overordnede formålsbestemmelse i dagtilbudsloven suppleres af en mere detaljeret formålsbestemmelse for dagtilbud, hvor det blandt andet fremgår, at børn i dagtilbud skal have et fysisk, psykisk og æstetisk børnemiljø, som fremmer deres trivsel, sundhed, udvikling og læring.
Hvidovre Kommune har endvidere anført, at kommunen i forbindelse med implementeringen af TOPI har købt adgang til Rambølls it-system Hjernen & Hjertet, og at der er indgået databehandleraftale med Rambøll. De registreringer, som dagtilbuddene skal foretage i Hjernen & Hjertet som led i den tidlige opsporing og indsats, er en obligatorisk journalisering, som under alle omstændigheder skal foretages, når man er indskrevet i et dagtilbud, hvad enten dette sker i det ene eller andet system.
Hvidovre Kommune har herudover redegjort nærmere for de enkelte behandlinger af oplysninger om dine børn, som kommunen har foretaget. I den forbindelse har Hvidovre Kommune anført, at formålet med disse behandlinger er at vurdere børnenes trivsel i de enkelte tilbuds regi som led i Hvidovre Kommunes systematiske tidlige opsporing og indsats. Oplysningerne behandles som et helt naturligt led i kommunens myndighedsudøvelse og faktiske forvaltningsvirksomhed inden for børneområdet, hvor alle aktiviteter sker inden for rammerne af den nationale særlovgivning, som gælder for de enkelte kommunale tilbud.
Hvidovre Kommune har i forlængelse heraf anført, at behandlingen af almindelige oplysninger om dine børn sker med hjemmel i databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e.
Behandlingen af helbredsoplysninger sker med hjemmel i databeskyttelseslovens § 7, stk. 4, 1. pkt., sammenholdt med databeskyttelsesforordningens artikel 9, stk. 2, litra g.
Hvidovre Kommune har endvidere anført, at kommunen har iagttaget principperne for behandling af personoplysninger i databeskyttelsesforordningens artikel 5.
Med henvisning til det anførte hjemmelsgrundlag finder Hvidovre Kommune, at der ikke er grundlag for at imødekomme din indsigelse mod behandling af de nævnte personoplysninger om dine børn.
I forhold til kommunens e-mail af 3. maj 2018 har Hvidovre Kommune anført, at konklusionen i e-mailen gående på, at man som forældre kan frabede sig registreringen, beklageligvis er misvisende, hvilket var baseret på en fejlagtig antagelse set i forhold til Hjernen & Hjertets funktionalitet omkring registrering af barnets trivselsposition.
2.2. Dine bemærkninger
Du har anført, at Hvidovre Kommune registrerer og opbevarer trivselsoplysninger på dine børn tilgængeligt for kommunen og Rambøll, på trods af at I som forældre har frabedt jer registreringerne.
Du har endvidere anført, at TOPI ikke er et tilbud, men en tvangsmæssig registrering af børn uden konkret lovhjemmel og uden forudgående aftale eller samtykke.
Det at måle på og registrere de enkelte børns trivsel er ikke det samme som at fremme trivsel. Enhver fagperson vil til spørgsmålet om, hvordan et barns eller en børnegruppes trivsel fremmes, ikke svare gennem et screeningprogram som TOPI, men gennem konkrete pædagogiske tiltag, som tager udgangspunkt i det enkelte barn.
Du har herudover anført, at formålsbestemmelsen i dagtilbudsloven ikke kan danne grundlag for, at Hvidovre Kommune må screene, idet du som forælder godtkan sige nej tak til, at der sikres sammenhæng og kontinuitet i overgangene. I den forbindelse har du anført, at der i formålsbeskrivelsen står skrevet, at opgaven med at varetage og udvikle bl.a. trivsel er noget, der skal foregå i samarbejde med forældrene.
Du stiller endvidere spørgsmålstegn ved, om Hvidovre Kommune kan vælge TOPI og indføre en tvangsmæssig screening og registrering af alle børn i kommunen. Du har ikke anfægtet Hvidovre Kommunes valg af koncept, men derimod kun din ret som forælder til at frasige dig screening af trivsel for dine børn.
Du har i øvrigt anført, at de tiltag, som kommunen har besluttet sig for, er kommunens sag, hvilket også gør sig gældende for kommunens samarbejde med dagtilbuddet. Du er helt indforstået med, at kommunen har nogle særlige betingelser for myndighedsudøvelse, men det kan undre dig, at kommunens myndighedsudøvelse kan have forrang for enkelte borgeres og deres nærmestes vurdering af trivselstilstand.
I forhold til behandlingen af almindelige personoplysninger har du anført, at du undrer dig over, hvordan en normativ vurdering af trivsel skal og kan behandles som en opgave i samfundets interesse. Den dataansvarlige (Hvidovre Kommune) har ikke fået pålagt at trivselsscreene i henhold til lovgivningen, men har derimod selv valgt at indkøbe TOPI. Opgaven i forhold til trivsel er ifølge dagtilbudsloven at fremme den og ikke at måle den.
I forhold til helbredsoplysninger, hvor kommunen henviser til Databeskyttelsesloven § 7, stk. 4, 1. pkt. og forordningens artikel 9, stk. 2, litra g, ved du ikke, hvilke samfundsinteresser eller mål der forfølges fra Hvidovre Kommunes side, som retfærdiggør behandlingen af trivselsoplysningerne.
3. Begrundelse for Datatilsynets afgørelse
3.1.
Datatilsynet har på baggrund af det oplyste i sagen lagt til grund, at Hvidovre Kommune behandler både ikke-følsomme oplysninger og følsomme oplysninger om dine børn til brug for kommunens vurdering af dine børns trivsel.
I henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 9, stk. 1, gælder der som udgangspunkt et forbud mod behandling af oplysninger omfattet af forordningens artikel 9 (følsomme oplysninger), herunder helbredsoplysninger. Forbuddet finder imidlertid ikke anvendelse, hvis en af undtagelserne i databeskyttelsesforordningens artikel 9, stk. 2, eller bestemmelser, der gennemfører forordningens artikel 9, er opfyldt.
Efter reglerne i databeskyttelseslovens § 7, stk. 4, kan behandling af oplysninger omfattet af databeskyttelsesforordningens artikel 9, stk. 1, ske, hvis behandling af oplysninger er nødvendig af hensyn til væsentlige samfundsinteresser, jf. databeskyttelsesforordningens artikel 9, stk. 2, litra g.
Personoplysninger må behandles, hvis der er et lovligt grundlag herfor i databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra a-f. Behandling er derfor lovlig, hvis behandling er nødvendig af hensyn til udførelse af en opgave i samfundets interesse eller som henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige har fået pålagt, jf. forordningens artikel 6, stk. 1, litra e.
Datatilsynet finder, at der ikke er grundlag for at tilsidesætte Hvidovre Kommunes vurdering af, at kommunen i henhold til den lovgivning, som kommunen i sagen har henvist til, herunder dagtilbudsloven, har til opgave at fremme børns trivsel, udvikling og læring gennem kommunens tilbud, og at behandlingen af de omhandlede oplysninger som led heri ligger inden for rammerne af databeskyttelseslovens § 7, stk. 4.
Datatilsynet finder herefter, at der heller ikke er grundlag for at tilsidesætte Hvidovre Kommunes vurdering af, at kommunen behandler de omhandlede oplysninger som led i kommunens myndighedsudøvelse inden for børneområdet, jf. databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e.
Det kan ikke føre til anden vurdering, at Hvidovre Kommune har valgt at anvende TOPI, idet TOPI efter Datatilsynets opfattelse alene må anses for at være et metodisk værktøj, som har til formål at understøtte og systematisere kommunens arbejde med at fremme børns trivsel, udvikling og læring.
Datatilsynet finder på den baggrund, at Hvidovre Kommunes behandling af personoplysninger finder sted inden for rammerne af databeskyttelseslovens § 7, stk. 4, jf. databeskyttelsesforordningens artikel 9, stk. 2, litra g, og forordningens artikel 6, stk. 1, litra e.
3.2.
Efter databeskyttelsesforordningens artikel 21, stk. 1, har den registrerede til enhver tid ret til – af grunde, der vedrører den pågældendes særlige situation – at gøre indsigelse mod en ellers lovlig behandling af sine personoplysninger. Retten til at gøre indsigelse gælder dog kun, når behandlingen af oplysninger sker på baggrund af forordningens artikel 6, stk. 1, litra e eller f.
Hvis den dataansvarlige påviser vægtige legitime grunde til behandlingen, der går forud for registreredes interesser, rettigheder og frihedsrettigheder, eller behandlingen er nødvendig for, at retskrav kan fastlægges, gøres gældende eller forsvares, kan behandlingen fortsat finde sted.
Datatilsynet finder, at du ikke til støtte for din indsigelse har fremført sådanne grunde vedrørende din eller dine børns særlige situation, at din indsigelse er berettiget, jf. forordningens artikel 21, stk. 1, idet det, du har anført, må anses som generelle betragtninger i forhold til Hvidovre Kommunes anvendelse af TOPI.
3.3.
Hvidovre Kommune har oplyst, at kommunen i forbindelse med implementeringen af TOPI har købt adgang til Rambølls it-system, ”Hjernen & Hjertet”, og at der i den forbindelse er indgået databehandleraftale med Rambøll.
Det er på den baggrund Datatilsynets opfattelse, at Hvidovre Kommunes ”videregivelse” af oplysninger til Rambøll har karakter af en overladelse til en databehandler, som alene behandler oplysningerne på vegne af Hvidovre Kommune. Det vil sige, at Rambøll kan behandle oplysningerne på vegne af Hvidovre Kommune i samme omfang og med samme hjemmel som kommunen.
Da Hvidovre Kommune som anført ovenfor selv kan behandle de omhandlede oplysninger, kan Rambøll på vegne af kommunen også behandle oplysningerne. Der foreligger dermed efter Datatilsynets opfattelse ikke en overtrædelse af databeskyttelsesforordningens behandlingsregler i forbindelse med Hvidovre Kommunes overladelse af oplysninger til Rambøll.
Datatilsynet har noteret sig, at Hvidovre Kommune har beklaget, at kommunens konklusion i e-mailen af 3. maj 2018 om mulighederne for at frabede sig registreringen var misvisende.
Datatilsynet har endvidere noteret sig, at Hvidovre Kommune er opmærksom på, at behandling af personoplysninger altid skal ske under iagttagelse af de grundlæggende principper i databeskyttelsesforordningens artikel 5.
[1] Lov nr. 502 af 23. maj 2018 om supplerende bestemmelser til forordning om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (databeskyttelsesloven).
[2] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse).