Videregivelse af oplysninger fra Post Danmark A/S' modtagerdatabase

Publiceret 07-09-2004
Historisk afgørelse Private virksomheder

Journalnummer: 2004-082-0170

Ved e-post af 4. juni 2004 har Færdselsstyrelsen anmodet Datatilsynet om bemærkninger til et udkast til de bestemmelser i koncessionen for Post Danmark A/S, der skal regulere anvendelsen af modtagerdatabasen, herunder levering af oplysninger til andre postvirksomheder.

Datatilsynet har afgivet en udtalelse i sagen den 8. juli 2004, hvori tilsynet på det foreliggende grundlag ikke fandt, at videregivelse i det ønskede omfang kunne ske efter persondatalovens regler.

Herefter har Færdselsstyrelsen i brev af 30. juli 2004 med bilag uddybet baggrunden og nærmere specificeret den ønskede videregivelse.

Den 12. og 23. august 2004 har Færdselsstyrelsen desuden fremsendt yderligere materiale til belysning af sagen.

Vedrørende videregivelse af flytteoplysninger har Færdselsstyrelsen i brev af 30. juli 2004 til Datatilsynet anført, at Post Danmark A/S i kraft af den nugældende lovgivning på området har en klar konkurrencefordel i og med, at Post Danmark A/S automatisk har adgang til alle flytteoplysninger. Dette betyder, at Post Danmark A/S allerede i forbindelse med den daglige sortering af posten kan konstatere, at en postmodtager har ændret folkeregisteradresse eller har meddelt midlertidig flytning. Posten til den pågældende modtager kan derfor uden forsinkelse opsorteres til den adresse, der fremgår af modtagerdatabasen.

Med ikrafttrædelsen af lov om postbefordring er det Færdselsstyrelsens opfattelse, at hensigten med liberaliseringen af adgangen til Post Danmark A/S’ modtagerdatabase fra Folketinget var, at andre postvirksomheder skulle stilles konkurrencemæssigt lige med Post Danmark A/S.

Det er desuden oplyst, at Brancheforeningen af Danske Distributørvirksomheder over for Færdselsstyrelsen har tilkendegivet, at såfremt branchen konkurrencemæssigt skal ligestilles med Post Danmark A/S på området, er det nødvendigt, at de pågældende postvirksomheder får mulighed for via eksempelvis en abonnementsordning løbende at få oplysninger om vedvarende og midlertidige flytninger inden for det geografiske område, som postvirksomheden betjener.

Vedrørende ”Ingen Reklamer – tak” – ordningen anfører Færdselsstyrelsen, at Brancheforeningen af Danske Distributionsvirksomheder over for Færdselsstyrelsen har bekræftet, at formålet med modtagelse af disse oplysninger er dimensionering af antallet af adresseløse forsendelser til det pågældende bud/omdelingsdistrikt.

Brancheforeningen har tilkendegivet, at det i forbindelse med tilrettelæggelsen af omdelingen af de forskellige forsendelser til modtagerne er nødvendigt at have navn og adresse på den husstand, der har tilmeldt sig ”Ingen reklamer – tak” – ordningen.

Ved telefax af 21. juni 2004 har Færdselsstyrelsen oplyst, at de oplysninger, der vil blive videregivet til en postvirksomhed, er:

  1. Adresser, hvor skiltet ”Ingen reklamer – tak” er opsat. Der vil konkret alene være tale videregivelse af en oplysning om en husstands adresse -personnavne vil ikke blive videregivet. ”Ingen reklamer, tak” er Post Danmark A/S’ egen ordning, hvor registreringerne i databasen ajourføres med oplysninger, som selskabet selv er i besiddelse af.
  2. Flytteoplysninger – det vil sige oplysninger om navn og adresse på borgeren eller virksomheden.

Færdselsstyrelsen har endvidere oplyst, at oplysninger vedrørende nyfødte, døde samt personer, der er indvandret/tilflyttet landet, ikke vil blive videregivet. Tilsvarende vil adresseoplysninger, hvor der er noteret adressebeskyttelse, ikke blive videregivet.

Brancheforeningen af Danske Distributionsvirksomheder har ved brev af 16. juli 2004 til Færdselsstyrelsen vedrørende videregivelse af flytteoplysninger anført, at når de private distributører har en interesse i adresseændringer fra Post Danmark skyldes det, at disse ændringer er tilgængelige tidligere end adresseændringer fra CPR-registret, samt at de adresseændringer, som danskerne indgiver til Post Danmark, også omfatter de flytninger, som personer i husstande meddeler, og som kun er gældende i en afgrænset periode.

Det er endvidere oplyst, at for at kunne servicere borgerne med forsendelser til den aktuelle adresse er det nødvendigt, at alle flytteoplysninger, både de permanente og midlertidige, modtages dagligt og senest dagen efter, at flyttemeddelelserne er indgivet til Post Danmark.

Oplysningerne skal bruges til at omadressere forsendelser, til at ajourføre Brancheforeningens kunders databaser samt til at holde den af distributionsfirmaet oprettede database ajour.

Vedrørende ”Ingen Reklamer – tak” – ordningen anfører Brancheforeningen af Danske Distributionsvirksomheder, at det er afsender, der beslutter om skiltet (med ”Ingen reklamer – tak”) skal respekteres. Kun hvis det lille mærke ”Vi respekterer et nej tak” er påtrykt tryksagen, skal husstanden udgå af distributionen. Dette betyder, at lokale og regionalaviser altid skal afleveres, samt en del andre tryksager, som afsender af forskellige grunde har ønsket, ikke skal respektere det opsatte skilt ved brevindkastet.

Forsendelser fra stat, amt og kommune skal altid afleveres til alle. Fra Forbrugerombudsmanden, Forbrugerstyrelsen og Forbrugerrådet er der et krav om, at de opsatte skilte altid skal respekteres, straks fra den dag hvor skiltet er rekvireret fra Post Danmark.

Det er desuden oplyst, at dette af flere grunde giver de private distributionsfirmaer problemer. Til enhver adresseløs udsendelse skal distributionsfirmaet til kunden give aktuelle oplagstal, uanset om det er distribution til få gader, til en hel landsdel eller hele landet. Der er områder, hvor der er opsat ganske få skilte. Andre områder, f.eks. i centrum af storbyerne, hvor op til 25 % af husstandene ved brevindkastet har opsat skiltet ”Ingen reklamer – tak”. Med de manglende oplysninger fra Post Danmark er det ikke muligt at give aktuelle retvisende oplagstal, hvilket svækker konkurrencen mellem de private distributionsvirksomheder og Post Danmark.

Efter Brancheforeningens opfattelse er det vigtigste dog beskyttelsen af de husstande, der ikke ønsker at modtage tryksagerne. Moderne distributionsfirmaer pakker ifølge Brancheforeningen tryksagerne i sæt til hver enkelt husstand, således at omdeleren modtager tryksagerne pakket i et omslag, der kun indeholder, hvad den enkelte husstand skal modtage.

Da en del aviser og tryksager skal afleveres, selv om skiltet er opsat, er det ikke muligt at foretage den korrekte pakning, når man ikke har navn og adresse på de husstande, der ikke skal modtage en del af de tryksager, der bliver omdelt i området.

Som sikkerhed for korrekt distribution får hver omdeler udleveret en fortegnelse over de husstande, han/hun skal omdele til. I fortegnelsen skal der for at have et sammenfald med de pakkede tryksager være anført, at xx husstand kun skal modtage f.eks. Søndagsavisen, bladet fra Rødovre kommune og AOF’s kursusprogram.

Brancheforeningen anfører derudover, at ingen af de sikkerhedsforanstaltninger, der centralt burde være oprettet for at sikre husstandens ønske om ikke at modtage tryksager, dags dato kan iværksættes grundet manglende oplysninger om de aktuelle adresser, hvorfor der jævnligt sker fejl med klager til følge.

Mange af de husstande, der ikke ønsker at modtage tryksager, og som har rekvireret skiltet ”Ingen reklamer, tak” har også tilmeldt sig den såkaldte ”Robinsonliste”, dvs. at de via Folkeregistret er registreret i CPR som værende personer, der ikke ønsker adresserede reklamer. Disse personer er alle registreret med både navn og adresse og er tilgængelig for alle, der udsender adresserede reklamer.

Det vil derfor være formålstjenligt, at de oplysninger, som Post Danmark skal aflevere over husstande, der har rekvireret skilte ”Ingen reklamer, tak”, også er påført navn på familiens medlemmer. Derved kan der for at sikre modtagernes ønsker foretages et dobbelttjek før distributionens start.

For at være ajour med antal og ruteoplysninger er det nødvendigt, at Post Danmark leverer oplysninger om skilte, der er rekvireret, eller registrering af nedtagne skilte hver uge.

Brancheforeningen har ved e-post af 22. august 2004 oplyst, at oplysningerne om flytninger er nødvendige for, at postvirksomhederne kan ligestilles med Post Danmark A/S i konkurrencemæssig henseende. Brancheforeningen oplyste endvidere, at man ikke på nuværende tidspunkt havde taget stilling til opbevaring af eventuelt modtagne oplysninger.

Færdselsstyrelsen har desuden den 23. august 2004 fremsendt et notat af 19. august 2004 fra Post Danmark A/S. Det fremgår heraf, at virksomheden primært anvender flytteoplysninger, der er meddelt direkte til virksomheden, til ajourføring af modtagerdatabasen. Oplysninger fra CPR-registret anvendes kun i begrænset omfang.

Post Danmark A/S finder det desuden bekymrende, at der reelt ikke foreligger et tilsyn med de andre postvirksomheder, og man er af den opfattelse, at andre postvirksomheder var blevet ligestillet med Post Danmark A/S, hvis det var det, Folketinget havde ønsket.

Derudover har Post Danmark A/S anført, at virksomheden mener, at § 11, stk. 1, nr. 15, i lov om postbefordring ikke kan udstrækkes til, at andre postvirksomheder skal have adgang til oplysninger om ”midlertidige” adresseændringer i Post Danmark A/S modtagerdatabase. Post Danmark A/S har herved henvist til et notat udfærdiget af Advokataktieselskab Lind & Cadovius.

Datatilsynet – som har behandlet sagen på et møde i Datarådet - skal udtale følgende:

Videregivelse af flytteoplysninger fra CPR

De omhandlede flytteoplysninger omfatter oplysninger om navn og adresse på borgere eller virksomheder, og det er Datatilsynets opfattelse, at de pågældende flytteoplysninger, i det omfang de vedrører personer, er omfattet af persondataloven og databeskyttelsesdirektivet.

I lov om postbefordring § 3, stk. 3, er anført, at personhenførbare oplysninger, som leveres til databasen fra offentlige registre, kun må anvendes i forbindelse med befordring af forsendelser, der er omfattet af befordringspligten. Koncessionshaveren kan dog anvende oplysninger i forbindelse med befordring af andre forsendelser, når hensynet til kvaliteten og en effektiv tilrettelæggelse af postbefordringen nødvendiggør en driftsmæssig sammenblanding af disse forsendelser og befordringspligtige forsendelser.

Ifølge bemærkningerne til lov om postbefordring § 3, stk. 3, er det som udgangspunkt ikke tilladt at anvende modtagerdatabasen i forbindelse med udførelse af tjenester, der ikke relaterer sig til befordringspligten. Det fremgår desuden, at det for eksempel ikke er muligt for koncessionshaver herunder Post Danmark A/S, at benytte databasen i markedsføringsøjemed eller til videregivelse i øvrigt.

Ifølge lov om postbefordring § 11, stk. 1, nr. 15, kan Færdselsstyrelsen i koncessionen for Post Danmark A/S fastsætte vilkår om andre postvirksomheders adgang til mod betaling at få oplysninger om, på hvilke adresser der er opsat ”Ingen reklamer, tak” - skilte samt flytteoplysninger. Ifølge bemærkningerne til bestemmelsen er de nævnte flytteoplysninger bl.a. baseret på oplysninger fra CPR-registret. Forholdet til persondataloven ses ikke omtalt i bemærkningerne.

Ifølge persondatalovens § 5, stk. 2, skal indsamling af oplysninger ske til udtrykkeligt angivne og saglige formål, og senere behandling må ikke være uforenelig med disse formål.

Datatilsynet lægger til grund, at andre postvirksomheder end Post Danmark A/S ikke har befordringspligt, og der således heller ikke er tale om en driftsmæssig sammenblanding af befordringspligtige forsendelser med andre forsendelser. De andre postvirksomheders anvendelse af oplysninger fra CPR-registret vil således ske i tilfælde, hvor betingelserne i § 3, stk. 3, i lov om postbefordring ikke er opfyldt. Der er dermed også tale om anvendelse i tilfælde, hvor Post Danmark A/S ikke selv må bruge oplysningerne.

Hvis andre postvirksomheder får oplysningerne fra CPR via Post Danmark A/S’ modtagerdatabase, vil de desuden få oplysninger uden at leve op til de krav om forudgående identifikation, som CPR-loven i øvrigt stiller for udlevering af oplysninger til private.

På denne baggrund finder Datatilsynet ikke, at en videregivelse til andre postvirksomheder af oplysninger, der stammer fra CPR vil kunne ske inden for rammerne af persondatalovens § 5, stk. 2.

Videregivelse af flytteoplysninger, som Post Danmark i øvrigt er i besiddelse af.

Det er Datatilsynets opfattelse, at postvirksomhederne har en berettiget interesse i at modtage oplysninger om de flytninger, som personer giver Post Danmark A/S meddelelse om, til sikring af kvaliteten i deres postleveringsydelser i form af retmæssig og rettidig levering.

Da personerne som udgangspunkt må antages at indgive en midlertidig eller permanent flyttemeddelelse til Post Danmark med det formål at få deres post korrekt leveret, vil videregivelsen også være i den registreredes interesse. Datatilsynet finder derfor, at interesseafvejningen i § 6, stk. 1, nr. 7, falder ud til, at der kan ske videregivelse.

Det bemærkes, at Datatilsynet herved alene har taget stilling til, hvorvidt videregivelsen lovligt kan ske inden for persondatalovens rammer. Spørgsmålet om, hvorvidt § 11, stk. 1, nr. 15, i lov om postbefordring giver hjemmel til fastsættelse af bestemmelser om, at oplysninger om midlertidige adresseændringer skal udleveres fra Post Danmark A/S, falder uden for Datatilsynets kompetenceområde.

Datatilsynets finder desuden, at Post Danmark i sit materiale om adresseændring skal gøre den registrerede opmærksom på, at der vil ske videregivelse af flytteoplysningen til andre postvirksomheder, jf. persondatalovens § 28 om oplysningspligt ved indsamling af oplysninger hos den registrerede selv.

Videregivelse af oplysninger fra ”Ingen reklamer, tak” - ordningen

Det må efter Datatilsynets opfattelse lægges til grund, at videregivelse af oplysninger om, hvilke husstande der har tilmeldt sig ordningen ”Ingen reklamer, tak” – ordningen tjener flere formål.

For det første er formålet med videregivelsen af oplysninger om, hvilke husstande der er omfattet af ”Ingen reklamer, tak” – ordningen, at give de private postvirksomheder mulighed for at dimensionere mængden af forsendelser. Datatilsynet går ud fra, at aktiviteten med at udbringe adresseløse forsendelser varetages af de omhandlede virksomheder ud over deres aktivitet med postbefordring, idet udbringningen af adresseløse forsendelser ikke er reguleret i lov om postbefordring.

For det andet er videregivelsen af oplysningerne begrundet i ønsket om at sikre, at de personer, som ikke ønsker at modtage adresseløse forsendelser, opnår denne beskyttelse straks fra det tidspunkt, hvor de pågældende har tilmeldt sig ordningen ved Post Danmark. Kravet om respekt straks fra den dag, hvor skiltet er rekvireret fra Post Danmark, er endvidere ifølge det oplyste udtalt fra Forbrugerombudsmanden, Forbrugerstyrelsen og Forbrugerrådets side.

I lyset heraf finder Datatilsynet, at virksomhederne, der omdeler adresseløse forsendelser, har en berettiget interesse i at modtage oplysninger om, hvilke husstande der er omfattet af ordningen ”Ingen reklamer, tak”. Det er endvidere Datatilsynets opfattelse, at videregivelsen som udgangspunkt også er i de registreredes interesse, og at hensynet til de registreredes interesse i hemmeligholdelse af oplysningerne ikke overstiger den berettigede interesse, virksomhederne ønsker at forfølge, jf. persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 7.

Det er således Datatilsynets opfattelse, at oplysninger om, hvilke husstande der er omfattet af ordningen ”Ingen reklamer, tak”, vil kunne videregives til virksomheder, der omdeler adresseløse forsendelser. Det bemærkes i den forbindelse, at det efter Datatilsynets opfattelse ikke er afgørende, om der er tale om en registreret postvirksomhed. Det bemærkes herved, at lov om postbefordring bortset fra bemyndigelsesbestemmelse i § 11, stk. 1, nr. 15 ikke ses at omfatte postbefordring af adresseløse forsendelser.

Datatilsynet finder imidlertid, at Post Danmark i sit materiale om tilmelding til ordningen ”Ingen reklamer – tak” skal gøre den registrerede opmærksom på, at der vil ske videregivelse af oplysningen om, at husstanden er omfattet af ordningen til andre virksomheder, som omdeler adresseløse forsendelser, jf. persondatalovens § 28 om oplysningspligt ved indsamling af oplysninger hos den registrerede selv.

Postvirksomhedernes behandling af modtagne oplysninger.

Det må efter Datatilsynets opfattelse sikres, at de oplysninger, som videregives fra Post Danmark A/S til andre virksomheder, ikke anvendes til andre formål end levering af forsendelser.

Datatilsynet kan således tilslutte sig en løsning, hvor Færdselsstyrelsen i koncessionen til Post Danmark stiller krav om, at der indgås en skriftlig aftale med virksomhederne og opstiller minimumskrav til aftalen. Det er Datatilsynets vurdering, at aftalen – ud over et generelt krav om at behandlingen af personoplysninger skal ske i overensstemmelse med persondataloven – som minimum bør indeholde vilkår om følgende:

  1. Adresseoplysningerne må af modtagervirksomheden kun benyttes i forbindelse med virksomhedens postbefordring af forsendelser.
  2. Modtagervirksomheden må ikke videregive eller sælge adresseoplysningerne eller benytte disse til andet end postbefordring for andre.
  3. Modtagervirksomheden skal iværksætte procedurer, der sletter eller tilintetgør modtagne adresseoplysninger, når virksomheden ikke længere har behov for oplysningerne i forbindelse med virksomheden.
  4. Post Danmark A/S kan opsige en aftale om levering af adresseoplysninger med øjeblikkelig varsel, såfremt virksomheden overtræder de fastsatte vilkår.
  5. Behandling af de modtagne personoplysninger i strid med vilkårene vil tillige kunne indebære en overtrædelse af persondataloven.