Spørgsmål om advarselsregister vedrørende lejere

Publiceret 02-05-2007
Historisk afgørelse

Journalnummer: 2004-216-0211

1. Datatilsynet har nu færdigbehandlet aarhusboligs ansøgning om tilladelse til oprettelse af et fællesregister over personer med ubetalt forfalden gæld og uefterrettelige lejere.

Datatilsynets konklusioner, der fremgår af afsnittet ”Datatilsynets udtalelse” nedenfor punkt 3, kan sammenfattes således:

  • Datatilsynet finder, at det ønskede fællesregister er omfattet af persondatalovens regler om advarselsregistre, idet formålet med registeret er at videregive oplysninger om registrerede personer til de deltagende boligorganisationer med henblik på at kunne undlade at indgå lejeforhold med de registrerede personer.
  • Datatilsynet kan ikke give tilladelse til det ønskede fællesregister, eftersom det ikke tjener anerkendelsesværdige interesser, og ikke vil være foreneligt med persondatalovens krav om god databehandlingsskik, saglighed og proportionalitet. Datatilsynet har lagt vægt på, at den enkelte boligorganisation ifølge det, som er oplyst fra Socialministeriet, kun lovligt må afvise boligsøgende, der har forfalden gæld til samme boligorganisation, eller som er blevet tvunget til at fraflytte en bolig i samme boligorganisation.
  • Datatilsynet kan heller ikke give tilladelse til, at der i aarhusbolig oprettes individuelle registre for de enkelte boligorganisationer i aarhusbolig med det formål at videregive oplysninger om personer med gæld og lejere med uefterrettelig adfærd til de øvrige boligorganisationer i aarhusbolig.
  • Hvis der ikke skal ske udveksling af de omhandlende oplysninger mellem de enkelte boligorganisationer, vil der ikke være tale om databehandling, der kræver Datatilsynets tilladelse efter advarselsregisterreglerne. Lovens øvrige bestemmelser vil imidlertid skulle iagttages.

2. Baggrunden for Datatilsynets udtalelse

2.1. Ved brev af 21. oktober 2004 har De som advokat for aarhusbolig ansøgt Datatilsynet om tilladelse til oprettelse af et register, hvori personer med ubetalt forfalden gæld til en af andelshaverne i aarhusbolig samt uefterrettelige lejere opnoteres. De har vedlagt en udfyldt anmeldelse af og ansøgning om tilladelse til behandling af oplysninger, der foretages med henblik på at advare andre mod forretningsforbindelser med eller ansættelsesforhold til en registreret (et advarselsregister).

I forlængelse heraf kom De i brev af 18. oktober 2005 med supplerende bemærkninger med henblik på, at disse blev medtaget i Datatilsynets henvendelse til Socialministeriet.

Ved brev af 1. juni 2006 afgav Socialministeriet efter anmodning fra Datatilsynet udtalelse i sagen.

De fremsendte bemærkninger hertil i breve af 30. juni og 31. august 2006 og henviste i den forbindelse til et notat fra lektor A, Handelshøjskolen i Århus, der er ekspert i almene boliger.

Efter anmodning fra Datatilsynet har Socialministeriet i brev af 24. januar 2007 afgivet endnu en udtalelse i sagen.

De har i brev af 7. februar 2007 anført, at De ikke har yderligere bemærkninger, og at Deres ansøgning fastholdes.

2.2. Det fremgår herefter af sagen, at andelsselskabet aarhusbolig omfatter seks boligorganisationer i Århus. Organisationen forestår bl.a. koordineringen af udlejningen af andelshavernes boliger efter lov om almene boliger mv. og lov om leje af almene boliger og de i medfør heraf udstedte bekendtgørelser.

Der ansøges primært om tilladelse til, at der i aarhusbolig oprettes et fællesregister for de boligorganisationer, der er medlem af aarhusbolig vedrørende:

  1. personer med ubetalt forfalden gæld til en af andelshaverne i aarhusbolig, og
  2. lejere, der har udvist uefterrettelig adfærd som lejer hos en af andelshaverne i aarhusbolig.

Sekundært ønskes der tilladelse til, at der i aarhusbolig oprettes individuelle registre for hver boligorganisation, som er medlem af aarhusbolig. Heri vil registreres

  1. personer, der har ubetalt forfalden gæld til det relevante medlem af aarhusbolig, og
  2. lejere, der har udvist uefterrettelig adfærd som boligtager i det pågældende relevante medlem af aarhusbolig.

2.3. Etableringen af det ønskede register er efter Deres opfattelse en forudsætning for, at aarhusbolig kan administrere de i udlejningsbekendtgørelsens fastlagte regler om afvisning af tildeling af bolig til boligsøgende.

Det fremgår af den fremsendte anmeldelse, at registeret skal føres af aarhusbolig efter skriftlig indberetning fra andelshaverne vedlagt dokumentation for, at betingelserne for registrering er til stede. Registreringen skal være tilgængelig online for de enkelte medlemsorganisationer, men således at det kun er særligt betroede medarbejdere i den enkelte medlemsorganisation, som kan skaffe sig adgang hertil via password.

Der ønskes mulighed for at registrere og videregive oplysninger om den pågældendes navn, gældens størrelse samt den boligorganisation, som gælden skyldes til. Kun gældsforpligtelser på over 5.000 kr., hvor der foreligger en dom eller et underskrevet forlig, vil indgå. I tilfælde, hvor en person har udvist uefterrettelig adfærd, skal den pågældende ligeledes registreres på navn, og det registreres, at den pågældendes lejemål er ophørt som følge af uefterrettelig adfærd samt den boligorganisation, hvor den pågældende har været lejer.

Aarhusbolig vil løbende sørge for ajourføring af registeret og sletning af personoplysninger, hvor betingelserne for registrering ikke længere er til stede. Der vil endvidere ske løbende udskiftning af passwords, anvendelse af firewalls, backup og anden sikring af oplysningerne med henblik på at undgå misbrug. De registrerede personoplysninger bliver slettet senest 20 år efter registreringen.

De har udformet forslag til en skriftlig underretning, som registrerede vil modtage, når de optages i registeret.

De har anført, at andelshaverne i aarhusbolig er selvstændige økonomiske og juridiske enheder i forhold til boligorganisationernes enkelte afdelinger, som fastlagt i lov om almene boliger § 16. Den enkelte boligorganisation forestår administrationen og udlejningen af de enkelte afdelingers boliger. Andelshaverne har ved stiftelsen af aarhusbolig overladt håndteringen af udlejningen til aarhusbolig, og der er således tale om en ”større” boligorganisation, der efter reglerne i udlejningsbekendtgørelsen ikke alene er berettiget til, men også forpligtet til at afvise personer, der er i misligholdelse over for en af afdelingerne hos en af andelshaverne, hvis den pågældende ansøger om bolig i en afdeling, der organisatorisk hører under en af de andre stiftere af aarhusbolig.

De har bl.a. henvist til, at det fremgår af stiftelsesoverenskomsten for aarhusbolig, at alle medlemmer af de stiftende almene andelsboligorganisationer, samt alle beboerne i Boligselskabet Præstehaven, der ikke har medlemmer, men er en selvejende institution, ved stiftelsen er blevet medlem af de øvrige stiftende almene andelsboligorganisationer. Der er således ved stiftelsen af aarhusbolig skabt en fælles medlemsliste ved fletning af stifternes medlemslister. Samtlige beboere og medlemmerne af boligorganisationerne er ved stiftelsen af aarhusbolig blevet ”medlem” af aarhusbolig gennem de øvrige stiftere.

Dette forhold er efter Deres opfattelse realargument for, at udlejningsbekendtgørelsen indeholder hjemmel til at afvise en ansøger til en bolig i en af stifterne, som er i misligholdelse over for en af de andre stiftere. Et andet resultat ville være stødende i forhold til de øvrige ”medlemmer” af aarhusbolig, der i givet fald skulle affinde sig med, at et medlem, der er i misligholdelse, i næsten fuldstændigt omfang kan opretholde sine medlemsrettigheder.

De har desuden henvist til, at det følger af stiftelsesoverenskomsten for aarhusbolig, at der er indført en tredje prioritet på oprykningsventelisten for boligsøgende, som har en bolig i en af de andre stiftere af aarhusbolig. Dermed er der for aarhusboligs oprykningsventeliste tale om en sådan integration af stifterne, at der ikke er realforskelle for så vidt angår det forhold, som er imellem en afdeling af en boligorganisation og boligorganisationen, sammenholdt med det forhold, som er mellem de enkelte afdelinger i stifterne og aarhusbolig.

De mener på denne baggrund, at det ikke kan have været hensigten med udlejningsbekendtgørelsen, som har åbnet adgang for, at flere boligorganisationer kan have en fælles venteliste, hvis ikke en boligsøgende, som er i misligholdelse over for en afdeling i en af stifterne, kan afvises ved ansøgning om en bolig i en afdeling af en anden af stifterne.

Endvidere har De bemærket, at aarhusbolig udgør et fuldstændigt integreret samarbejde mellem de seks stiftere, og henset til karakteren og intensiteten af samarbejdet, må aarhusbolig betragtes som, eller i hvert fald sidestilles med den ”boligorganisation”, som der sigtes til i udlejningsbekendtgørelsen. Aarhusbolig er trådt i stifternes sted i relation til de rettigheder og forpligtelser, som følger af udlejningsbekendtgørelsen.

De har desuden anført, at hvis den ønskede registrering ikke kan ske, kan aarhusbolig ikke overholde udlejningsbekendtgørelsen i forhold til de enkelte stiftere, og det er selskabet forpligtet til efter den indgåede stiftelsesoverenskomst.

2.4. Socialministeriet har henvist til, at det fremgår af vejledning om udlejning af almene boliger, at en boligorganisation kun kan afvise udlejning til en boligsøgende, hvis den pågældende har et uafklaret økonomisk mellemværende med boligorganisationen fra et tidligere lejeforhold. Hermed tænkes på en ubetalt gæld til boligorganisationen - f.eks. en ubetalt fraflytningsregning. Udlejning kan dog ikke nægtes, hvis kravet er forældet, hvis der er indgået en afdragsordning eller en akkord, som er overholdt af skyldneren, eller hvis den pågældende har opnået en gældssanering, som ligeledes er overholdt.

Herudover kan en boligorganisation efter ministeriets opfattelse afvise udlejning til boligsøgende, hvis der foreligger sådanne særlige omstændigheder, at det ville være urimeligt belastende for boligorganisationen og afdelingernes beboere, hvis den pågældende får en ny bolig i boligorganisationen. Der kan f.eks. være tale om en tidligere lejer, hvis lejemål er sagt op eller ophævet som følge af overtrædelse af husordenen eller som følge af fysisk vold eller trusler herom mod andre beboere eller ansatte i boligorganisationen. Det skal bemærkes, at afvisning naturligvis kun vil kunne ske, så længe den boligsøgende fortsat betragtes som urimeligt belastende.

Derimod kan en boligorganisation efter ministeriets opfattelse ikke nægte at udleje til en person på ventelisten, fordi man tilfældigvis er bekendt med, at den pågældende har gæld til en anden boligorganisation eller er blevet tvunget til at fraflytte en bolig i en anden boligorganisation som følge af f.eks. en husordenssag.

Efter Socialministeriets opfattelse ændrer det forhold, at flere boligorganisationer indgår et samarbejde i form af et andelsselskab og/eller fælles ventelister, ikke herpå. Disse boligorganisationer vil fortsat være selvstændige boligorganisationer, og afvisningsmuligheden gælder således kun inden for den enkelte boligorganisation. Den enkelte boligorganisation kan dermed kun afvise boligsøgende, der har forfalden gæld til samme boligorganisation, eller som er blevet tvunget til at fraflytte en bolig i samme boligorganisation.

På den baggrund er Socialministeriets opfattelse, at der ikke er behov for et fælles register.

2.5. De har heroverfor anført, at det er Deres opfattelse, at Socialministeriets konklusion er forkert, og De har ud over Deres redegørelser indhentet et notat om fortolkningen af udlejningsreglerne.

Det fremgår bl.a. af det af lektor A udarbejdede notat om afvisning af boligsøgende i ventelistesamarbejder, at de refererede regler i udlejningsbekendtgørelsen først er indsat i bekendtgørelsen med virkning fra den 1. juli 1998, og altså efter udfærdigelse af de to vejledninger, hvis tekst således dårligt kan være en autoritativ vejledning for fortolkningen af bestemmelser, der først er formuleret to år senere.

A har anført, at By- og Boligministeriet – indtil der i 1998 blev indsat nye afvisningsregler i udlejningsbekendtgørelsen – har accepteret en meget videre adgang til afvisning af boligsøgende, end der var hjemmel til i det gældende regelsæt. Den eneste afvisningsmulighed i udlejningsbekendtgørelsen indtil 1998 var reglen om antallet af personer pr. beboelsesrum.

Herefter har A henvist til, at det i tillæg til udlejningsvejledningen fra 1998 udtrykkeligt er præciseret, at dagældende § 23 også giver mulighed for at nægte at indgå aftale med boligsøgende fra oprykningsventelisten. Efter dagældende § 7 i udlejningsbekendtgørelsen kan man alene give lejere oprykningsret, såfremt de samtidig afgiver en anden bolig i ”boligorganisationen”. Efter udlejningsvejledningen fra 1996 s. 25, er der imidlertid intet til hinder for at fortolke reglerne således, at reglen kan anvendes på flere organisationer omfattet af et ventelistesamarbejde.

Det er A’s opfattelse, at da Socialministeriet uden støtte i bekendtgørelsens ordlyd har udvidet oprykningsventelisten, således at boligsøgende med bolig i andre organisationer under samme ventelistesamarbejde opnår fortrinsret frem for boligsøgende med bolig andre steder end hos organisationerne i ventelistesamarbejdet, er det udtryk for manglende konsekvens. Enten må en fortolkning udvides til at omfatte organisationer i ventelistesamarbejder i begge situationer, eller også må en sådan fortolkning afvises fuldstændigt, således at oprykningsventelisten også kun kan gælde personer fra samme boligorganisation.

A har anført, at der i Vestre Landsrets dom af 9. september 2002 (UfR 2002.2703) er anlagt en udvidende fortolkning af udlejningsbekendtgørelsen i forbindelse med afvisning af boligsøgende. I dommen blev en samboende med skyldneren, og som ikke selv hæftede for en forfalden, ubetalt gæld, afvist.

A har desuden anført, at en restriktiv fortolkning af reglerne om afvisning af boligsøgende vil have uheldige konsekvenser for forretningsførerorganisationer eller almene andelsselskaber med datterorganisationer, idet der ikke lovligt vil kunne ske afvisning af boligsøgende med gæld til andre datterorganisationer under den pågældende organisation.

A finder, at det er stødende for retsbevidstheden, hvis en person umiddelbart efter at have fået ophævet sit lejemål i én boligorganisation under et ventelistesamarbejde, skal have ret til at få tildelt en bolig i en anden organisation omfattet af samarbejdet.

Efter A’s opfattelse bør det være muligt at afvise boligsøgende, når der foreligger ganske særlige tilfælde, hvor det er rimeligt at afvise den boligsøgende. Rigtigheden af en sådan afvisning må bero på en helt konkret afvejning af de faktiske omstændigheder i hvert enkelt tilfælde.

Afslutningsvis har A henvist til, at afviste boligsøgende har mulighed for i påtrængende tilfælde at få anvist en almen bolig via den kommunale anvisningsret, og at Socialministeriets høringssvar ikke er den korrekte fortolkning af udlejningsbekendtgørelsens afvisningsregler.

2.6. Socialministeriet har overfor dette udtalt, at ministeriet ikke har ændret opfattelse i sagen. Socialministeriet har henvist til, at boligorganisationers afvisningsmuligheder fortolkes restriktivt af hensyn til boligorganisationernes boligsociale forpligtelser.

Socialministeriet har tillige henvist til, at det udtrykkeligt fremgår af udlejningsbekendtgørelsens § 3, stk. 6, at et ventelistesamarbejde også omfatter oprykningsventelisten, og at der derfor ikke som anført af A er tale om en ”fortolkning”, men om en regel.

Socialministeriet har bemærket, at det i § 12 a i tillægsvejledningen fra juli 1998 står skrevet, at en boligorganisation kan nægte at udleje til en boligsøgende, der har et uafklaret økonomisk mellemværende med den pågældende boligorganisation fra et tidligere eller eksisterende lejeforhold, f.eks. en ubetalt fra fraflytningsregning. Bestemmelsen hjemler også muligheden for boligorganisationer til at nægte at indgå lejeaftale med boligsøgende fra oprykningsventelisten om en anden ledig bolig i den pågældende boligorganisation, såfremt den boligsøgende har et uafklaret økonomisk mellemværende med boligorganisationen.

På denne baggrund er det Socialministeriets opfattelse, at udlejningsbekendtgørelsen § 23 (bekendtgørelse nr. 625 af 23. juni 2005, nu § 26) alene hjemler, at boligsøgende, som den pågældende boligorganisation har penge til gode ved, kan afvises. Dette gælder også i forhold til oprykningsventelisten, som det fremgår af tillægsvejledningen fra 1998. Der er således ikke efter Socialministeriets opfattelse modstrid mellem ministeriets tidligere fortolkninger af den ovenstående pågældende paragraf og tillægsvejledningen.

3. Datatilsynets udtalelse

I den anledning skal Datatilsynet, efter at sagen har været behandlet i Datarådet, udtale følgende:

3.1. Ifølge persondatalovens § 50. stk. 1, nr. 2, er der i den private sektor krav om tilladelse fra Datatilsynet, inden iværksættelse af en behandling af oplysninger med henblik på at advare andre mod forretningsforbindelser med en registreret.

Datatilsynet finder, at der med det ønskede fællesregister vil være tale om behandling omfattet af lovens § 50. stk. 1, nr. 2, idet formålet med registeret er at videregive oplysninger om registrerede personer til de deltagende boligorganisationer med henblik på at kunne undlade at indgå lejeforhold med de registrerede personer.

En grundlæggende betingelse for, at der kan meddeles tilladelse til førelse af et advarselsregister, er, at behandlingen tjener anerkendelsesværdige og lovlige interesser.

Af forarbejderne til den tidligere gældende § 3, stk. 6, (tidligere § 3, stk. 3) i lov om private registre m.v. fremgik, at der i Registertilsynets bedømmelse af, hvorvidt et advarselsregister tjente anerkendelsesværdige formål, navnlig burde indgå en vurdering af registerets formål i forhold til den risiko for krænkelse af privatlivets fred, som oprettelse og brugen af registeret kunne medføre.

De samme hensyn varetages i persondataloven med grundbetingelserne i § 5 om god databehandlingsskik og kravene om saglige formål og proportionalitet, jf. § 5, stk. 1-3.

3.2. Datatilsynet lægger det af Socialministeriet oplyste til grund, hvorefter de regler, der gælder for udlejning af almene boliger, medfører, at den enkelte boligorganisation i aarhusbolig kun vil kunne afvise boligsøgende, der har forfalden gæld til samme boligorganisation, eller som er blevet tvunget til at fraflytte en bolig i samme boligorganisation.

Det er herefter Datatilsynets opfattelse, at oprettelse af det ønskede advarselsregister ikke er foreneligt med persondatalovens krav om god databehandlingsskik, saglighed og proportionalitet, jf. lovens § 5, stk. 1-3.

Oprettelse af et fællesregister hos aarhusbolig med det formål at advare de deltagende almene boligorganisationer om at udleje til de registrerede personer opfylder således ikke kravet om at tjene anerkendelsesværdige interesser.

Datatilsynet har herved lagt vægt på, at den enkelte boligorganisation ifølge det af Socialministeriet anførte kun lovligt må afvise boligsøgende, der har forfalden gæld til samme boligorganisation, eller som er blevet tvunget til at fraflytte en bolig i samme boligorganisation.

Som følge heraf finder Datatilsynet ikke at kunne meddele tilladelse til behandling af personoplysninger med henblik på at advare andre mod forretningsforbindelser med eller ansættelsesforhold til en registreret, jf. persondatalovens § 50, stk. 1, nr. 2.

3.3. Aarhusbolig har sekundært fremsat ønske om tilladelse til, at der i organisationen føres individuelle registre for de enkelte boligorganisationer i aarhusbolig.

Hvis sådanne individuelle registre anvendes til udveksling af oplysninger mellem organisationerne med henblik på samme formål, som fællesregisteret skulle varetage, vil der efter Datatilsynets opfattelse være tale om advarselsregistre, og det ovenfor anførte gør sig gældende.

Datatilsynet vil således ikke kunne give tilladelse efter § 50, stk. 1, nr. 2, til at der oprettes registre for de enkelte boligorganisationer i aarhusbolig med det formål at videregive oplysninger om personer med gæld og lejere med uefterrettelig adfærd til de øvrige boligorganisationer i aarhusbolig.

3.4. Hvis der ikke skal ske udveksling af de omhandlende oplysninger mellem de enkelte boligorganisationer, vil der ikke være tale om databehandling, der kræver Datatilsynets tilladelse efter persondatalovens § 50, stk. 1, nr. 2. Lovens øvrige regler vil selvsagt skulle iagttages.

Datatilsynet skal beklage den lange sagsbehandlingstid.

Til orientering kan det oplyses, at Datatilsynet forventer at offentliggøre dette brev på sin hjemmeside.