Journalnummer: 2006-321-0457
Frihedsmuseet har ved brev af 23. februar 2006 rettet henvendelse til Datatilsynet med anmodning om en udtalelse om lovligheden af at oprette en offentligt tilgængelig database over modstandsfolk under Danmarks besættelse 1940-1945 udlagt på internettet.
Der er den 20. juni 2006 afholdt et møde mellem Frihedsmuseet og Datatilsynet om sagen.
Statens Arkiver er ved e-post af 31. august 2006 fremkommet med en udtalelse, som Frihedsmuseet har kommenteret ved e-post af 6. september 2006.
Der er indhentet supplerende oplysninger telefonisk.
Frihedsmuseets henvendelse
Det fremgår af Frihedsmuseets brev af 23. februar 2006, at Kulturministeriet på baggrund af kulturminister Brian Mikkelsens kronik i Berlingske Tidende den 7. oktober 2005 har anmodet Nationalmuseet om at udarbejde en projektbeskrivelse med tilhørende budget og tidsplan.
En sådan projektbeskrivelse blev herefter udarbejdet af Frihedsmuseet efter drøftelse med Statens Arkiver (Rigsarkivet) og Det kongelige Bibliotek.
Frihedsmuseet har oplyst, at kulturministeren ved brev af 8. december 2005 umiddelbart erklærede sig positiv over for projektet, men samtidig henviste til, at man inden endelig udfærdigelse af bevillingsanmodning til tipsmidlerne skal udfærdige en rapport om Datatilsynets holdning til de spørgsmål vedrørende videregivelse af personoplysninger, projektet giver anledning til. Dette beder Frihedsmuseet Datatilsynet om hjælp til.
Det materiale, der ønskes anvendt, er beskrevet i bilag 2 til Frihedsmuseets brev. Det drejer sig om private og offentlige arkivalier i form af bl.a. styrkelister og forskelligt administrativt materiale, samt utrykte beretninger fra modstandsfolk, oplysninger fra litteratur og organisationer af forhenværende modstandsfolk og spontane henvendelser fra enkeltpersoner.
Det fremgår af Frihedsmuseets brev, at målet ikke er, at man gennem behandling og vurdering af arkivmaterialet og opstilling af diverse kriterier fra det offentliges side vil skabe en liste, der inkluderer nogle som ”rigtige modstandsfolk” og udelukker andre.
I stedet anlægges det synspunkt, at en ”modstandsmand” eller –kvinde i kraft af sine aktiviteter vil have afsat spor i en række meget forskellige arkivfonde. En modstandsmand vil have haft en række forskellige roller, f.eks. som eftersøgt af det danske politi, som dømt ved dansk eller tysk ret, som ophavsmand til bevarede illegale rapporter, som passager på en illegal rute til Sverige, som afhørt ved ankomsten, som indsat i Vestre Fængsel, Horserødlejren, Frøslevlejren eller som overført til tysk koncentrationslejr. Vedkommende kan optræde på lister over modstandsfolk med armbind og våben i majdagene 1945, eller kan efterfølgende have været modtager af støtte under erstatningsloven. Han eller hun kan være omtalt i personregistrene i videnskabelige værker eller kan optræde som medlem af efterkrigsforeninger.
Alene dette at finde og kunne henvise til et eller flere steder i arkiverne, hvor en person optræder, tegner i sig selv en profil af vedkommendes placering i modstandskampen.
Man vil med andre ord give alle interesserede mulighed for at finde ud af, hvor der findes oplysninger om en given person. Derimod vil man ikke behandle eller videregive oplysninger fra selve materialet udover sådanne, der tjener til den nødvendige entydige identifikation af personen. Dette overlades til brugeren, der selv må skaffe sig adgang til materialet og selv være ansvarlig for sin brug og de konklusioner, der drages.
Frihedsmuseet har henvist til en tidligere sag (J.nr. 1999-214-111/2000-321-0026), hvor Datatilsynet fandt, at videregivelse af oplysninger om KZ-fanger under visse forudsætninger godt kunne finde sted inden for rammerne af persondataloven. Frihedsmuseet har oplyst, at KZ-fange projektet gik videre end det nu skitserede, og har påpeget, at hensynet bag det nu foreliggende tilfælde med modstandsfolk kunne være at vejlede brugerne i at finde de relevante arkivalier.
Frihedsmuseet har desuden oplyst, at museet i givet fald vil behandle oplysningerne på samme måde som i sagen vedrørende de danske KZ-fanger.
På mødet den 20. juni 2006 – og efterfølgende telefonisk – har Frihedsmuseet præciseret, at man vil indhente samtykke fra nulevende personer.
Statens Arkivers udtalelse
Statens Arkiver har som nævnt afgivet en udtalelse i sagen den 31. august 2006.
Statens Arkiver har udtalt, at arkivloven omfatter alle offentlige arkivalier, dvs. arkivalier, der er skabt eller tilvejebragt af offentlige myndigheder, Folketinget og dets institutioner alene undtaget. Der vil i princippet kunne meddeles adgang til at benytte alle ikke umiddelbart tilgængelige offentlige arkivalier. Afgørelse om tilladelse til benyttelse i det konkrete tilfælde er baseret på en vurdering af karakteren af de oplysninger, der ønskes adgang til, sammenholdt med det formål, der tilsigtes forfulgt i forbindelse med adgangen, jf. arkivlovens § 41, stk. 3. Kan der for benyttelsen af fortrolige eller følsomme oplysninger i de arkivalier, der søges adgang til, fastsættes sådanne vilkår, at relevante beskyttelseshensyn kan varetages adækvat, imødekommer Statens Arkiver for sit vedkommende ansøgninger om adgang til ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier.
Hvor det drejer sig om ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier, der indeholder oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold, og som er omfattet af en tilgængelighedsfrist på 75 år, jf. arkivlovens § 23, stk. 1, vil der som hovedregel blive fastsat som vilkår, at oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold ikke viderebringes, samt at der ikke rettes henvendelse til personer, der er nævnt i det materiale, der gives adgang til, eller til disses pårørende, jf. arkivlovens § 41, stk. 4, nr. 1-2.
Der vil herudover kunne fastsættes andre vilkår, alt efter karakteren af de oplysninger, der ønskes adgang til, og efter det tilsigtede formål med benyttelsen af oplysningerne. Indgår det i formålet at etablere en database eller et register over personoplysninger, vil det kunne fastsættes som vilkår, at Datatilsynets tilladelse skal foreligge.
Drejer det sig om private arkivalier, afhænger adgangen til benyttelse af ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier af de bestemmelser, der er fastsat ved aftale mellem den afleverende part og det modtagende arkiv, jf. arkivlovens § 46, stk. 1.
For så vidt angår spørgsmål om, hvorvidt Statens Arkiver vil være indstillet på at meddele tilladelse til benyttelse af de arkivalier, der er nævnt i bilag 2 til Frihedsmuseets brev af 23. februar 2006, har Statens Arkiver udtalt, at der ikke vil være noget til hinder for, at der gives Frihedsmuseet adgang til de i bilag 2 nævnte offentlige arkivalier med henblik på at etablere en database over modstandsfolk under besættelsen af Danmark 1940-45.
Statens Arkiver vil i den forbindelse fastsætte som vilkår, at kun oplysninger om de pågældende personers navn, køn, og fødselsår samt en summarisk kildehenvisning (f.eks. ”Statsadvokaten for særlige anliggender”, men ikke sagsnr.) viderebringes eller offentliggøres over internettet eller på anden måde.
Statens Arkiver har bemærket, at der for Frihedsfondens arkiv, som er et privatarkiv, er fastsat tilgængelighedsbestemmelser, der vil hindre, at der gives adgang til dette arkiv til formål som det beskrevne.
Statens Arkiver har supplerende oplyst telefonisk, at såfremt f.eks. pårørende efter benyttelse af Frihedsmuseets database henvender sig og beder om oplysninger om en person, vil adgangen til oplysningerne blive givet på standardvilkårene, herunder at oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold ikke viderebringes.
Frihedsmuseets bemærkninger til Statens Arkivers udtalelse
Ved e-post af 6. september 2006 har Frihedsmuseet bl.a. oplyst, at museet efter drøftelse med Rigsarkivet finder, at arbejdet mest hensigtsmæssigt vil kunne udføres på den måde, at museet først skaber en intern forskningsdatabase over modstandsfolk, hvor oplysningerne er dokumenteret med henvisning til de relevante arkivalier fra f.eks. Statens Arkiver.
Når data fra databasen efterfølgende skal gøres offentligt tilgængelige, vil det ske i overensstemmelse med de vilkår, Statens Arkiver fastsætter.
Brugere af den offentligt tilgængelige database, som på baggrund af oplysningerne heri måtte ønske at søge adgang til det originale materiale om en person i en bestemt arkivfond, vil herefter være henvist til at søge dette nærmere identificeret ved f.eks. sagsnr. hos den arkivinstitution, der ligger inde med materiale efter de regler om søgemiddeladgang, der gælder i det konkrete tilfælde.
Datatilsynet skal – efter at sagen har været behandlet i Datarådet – udtale følgende:
1. Indledende bemærkninger
Datatilsynets udtalelse indeholder ikke en stillingtagen til spørgsmålet om, hvorvidt de forskellige dataleverandører, som Frihedsmuseet ønsker at indhente oplysninger fra, lovligt kan videregive oplysninger til museet og eventuelt på hvilke vilkår.
For så vidt angår offentlige arkivalier er det Statens Arkiver, der efter reglerne i arkivloven beslutter, om oplysningerne kan udleveres til Frihedsmuseet med henblik på anvendelse i projektet. For så vidt angår kilder uden for de offentlige arkiver, skal videregivelse til Friheds-museet som udgangspunkt vurderes efter persondataloven.
Datatilsynet forudsætter, at hver enkelt dataansvarlig – inden en eventuel videregivelse af personoplysninger til Frihedsmuseet – forholder sig til persondatalovens behandlingsbetingelser, og at der kun udleveres oplysninger, hvis dette lovligt kan ske inden for rammerne af lovens regler.
Datatilsynet skal samtidig bemærke, at behandling af følsomme oplysninger omfattet af persondatalovens §§ 7 og 8 hos private dataansvarlige alene må ske efter tilladelse fra Datatilsynet, og tilsynet forudsætter, at de enkelte leverandører af data såvel i forhold til deres registrering som eventuelle videregivelser af følsomme oplysninger iagttager reglerne om anmeldelse og tilladelse fra Datatilsynet i persondatalovens kapitel 13. Tilsvarende gælder der for offentlige myndigheder et krav om anmeldelse til Datatilsynet ved behandling af fortrolige oplysninger og forudgående udtalelse fra tilsynet ved behandling af følsomme oplysninger, jf. lovens kapitel 12.
2. Retsgrundlaget
Bortset fra de begrænsninger, der ligger i de vilkår, som Statens Arkiver vil stille efter arkivloven, regulerer hverken arkivloven eller museumsloven spørgsmålet om offentliggørelse af oplysninger på internettet. En sådan offentliggørelse må derfor bedømmes efter persondatalovens regler.
I relation til museumsloven bemærkes det, at bestemmelserne heri giver Frihedsmuseet mulighed for at registrere de personoplysninger, der er nødvendige for museets opgaver som defineret i museumsloven. Museumsloven kan derimod efter Datatilsynets opfattelse ikke udstrækkes til at omfatte videregivelse via internettet.
3. Offentliggørelse af oplysninger om nulevende personer
Offentliggørelse af såvel almindelige som følsomme oplysninger kan inden for rammerne af persondatalovens §§ 6-8 ske med udtrykkeligt samtykke fra den person, oplysningerne vedrører.
Datatilsynet finder, at Frihedsmuseet alene med et udtrykkeligt samtykke kan offentliggøre oplysninger om nulevende personer.
4. Offentliggørelse af oplysninger om afdøde personer
4.1. I hvilket omfang er afdøde personer omfattet af persondataloven?
Med hensyn til oplysninger om afdøde personer fremgår det af bemærkningerne til persondataloven, at oplysninger om afdøde i samme udstrækning som efter den tidligere gældende retstilstand skal anses for personoplysninger og dermed være omfattet af persondatalovens regulering.
Dette indebærer, at allerede behandlede oplysninger efter personens død fortsat vil være omfattet af loven – i hvert fald en vis tid – hvis der ud fra en konkret vurdering fortsat er et beskyttelsesbehov. Det indebærer også, at indsamling og efterfølgende behandling af oplysninger om afdøde personer skal opfylde lovens betingelser, hvis der foreligger et særligt beskyttelsesbehov. Dette vil navnlig være tilfældet for behandling af følsomme oplysninger om afdøde personer.
Datatilsynet forudsætter, at der ved fastlæggelsen af, hvorvidt en person må anses for afdød, tages udgangspunkt i de samme kriterier som i sagen om danske KZ-fanger, dvs. ved gennemgang af Frihedsfondens sager i Rigsarkivet (i det omfang dette er muligt) samt ved oplysning gennem folkeregistrene. I tilfælde, hvor der ikke kan skaffes nærmere oplysning om spørgsmålet, betragtes personer som nulevende indtil 100-året for vedkommendes fødsel.
4.2. De grundlæggende betingelser
Persondatalovens § 5 indeholder en række grundlæggende principper for den dataansvarliges behandling, herunder indsamling, registrering, videregivelse mv. af oplysninger. Disse krav skal altid være opfyldt.
Af § 5, stk. 2, følger, at indsamling af oplysninger skal ske til udtrykkeligt angivne og saglige formål, og at senere behandling ikke må være uforenelig med disse formål. Senere behandling af oplysninger, der alene sker i historisk, statistisk eller videnskabeligt øjemed, anses ikke for uforenelig med de formål, hvortil oplysningerne er indsamlet.
Efter bestemmelsens stk. 3 skal oplysninger, som behandles, være relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere, end hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvortil oplysningerne indsamles, og de formål, hvortil oplysningerne senere behandles.
I det omfang, der er tale om oplysninger hentet i Statens Arkiver, er det Datatilsynets umiddelbare opfattelse, at finalité-princippet i § 5, stk. 2, som udgangspunkt ikke forhindrer anvendelse af oplysninger som beskrevet i Frihedsmuseets henvendelse, herunder offentliggørelse i et eller andet omfang.
Datatilsynet lægger herved vægt på, at et væsentligt formål med at opbevare oplysningerne i Statens Arkiver må antages at være, at de skal være tilgængelige for eftertiden. Dette medvirker Frihedsmuseets projekt til.
For så vidt angår oplysninger fra andre kilder end Statens Arkiver finder Datatilsynet ikke på det foreliggende grundlag at kunne udtale sig om, hvorvidt anvendelse af oplysningerne vil være inden for rammerne af finalité-princippet. Dette skyldes, at de forskellige kilders nærmere indhold og formål med registreringen ikke er Datatilsynet bekendt.
4.3. Offentliggørelse af følsomme oplysninger
4.3.1. Det er Datatilsynets opfattelse, at oplysninger om tilhørsforhold til modstandsbevægelsen er en oplysning om rent private forhold omfattet af persondatalovens § 8. Bestemmelsen omfatter også oplysninger om bl.a. strafbare forhold, som f.eks. oplysninger fra Statsadvokaten for Særlige Anliggender i en række tilfælde må antages at omhandle.
Der må endvidere antages at indgå oplysninger omfattet af persondatalovens § 7, f.eks. oplysninger om politisk overbevisning, i det omhandlede materiale.
4.3.2. Efter persondatalovens § 7, stk. 1, må der ikke behandles oplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssige tilhørsforhold og oplysninger om helbredsmæssige og seksuelle forhold.
Efter § 7, stk. 2, finder bestemmelsen i stk. 1 ikke anvendelse, hvis
- den registrerede har givet sit udtrykkelige samtykke til en sådan behandling,
- behandlingen er nødvendig for at beskytte den registreredes eller en anden persons vitale interesser i tilfælde, hvor den pågældende ikke fysisk eller juridisk er i stand til at give sit samtykke,
- behandlingen vedrører oplysninger, som er blevet offentliggjort af den registrerede, eller
- behandlingen er nødvendig for, at et retskrav kan fastlægges, gøres gældende eller forsvares.
Det følger af persondatalovens § 8, at der for den offentlige forvaltning ikke må behandles oplysninger om strafbare forhold, væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold end de i § 7, stk. 1, nævnte, medmindre det er nødvendigt for varetagelsen af myndighedens opgaver.
Efter bestemmelsens stk. 2 må de i stk. 1 nævnte oplysninger ikke videregives. Videregivelse kan dog ske, hvis
- den registrerede har givet sit udtrykkelige samtykke til videregivelsen,
- videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår,
- videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en myndigheds virksomhed eller påkrævet for en afgørelse, som myndigheden skal træffe, eller
- videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en persons eller virksomheds opgaver for det offentlige.
Behandling af oplysninger i de tilfælde, der er reguleret i bl.a. § 8, stk. 1 og 2, kan i øvrigt finde sted, hvis betingelserne i § 7 er opfyldt.
4.3.3. Det er Datatilsynets opfattelse, at der alene er mulighed for offentliggørelse af oplysninger omfattet af §§ 7 og 8 på internettet i de tilfælde, hvor betingelsen i § 7, stk. 2, nr. 3, er opfyldt. Dvs. oplysningerne skal være offentliggjort af den registrerede selv (i levende live).
Af bemærkningerne til lovens § 7, stk. 2, nr. 3, fremgår det, at offentliggørelse i bestemmelsens forstand foreligger, hvis oplysningerne er bragt til kundskab hos en bredere kreds af personer. Dette vil f.eks. være tilfældet, hvis oplysningerne viderebringes gennem tv, aviser og lignende landsdækkende medier. Også andre former for videregivelse af oplysninger vil kunne anses for offentliggørelse i bestemmelsens forstand. Det er en betingelse, at oplysningerne er offentliggjort på den registreredes foranledning. Oplysninger, som andre, f.eks. pressen, af egen drift har offentliggjort, er således ikke omfattet.
Efter Datatilsynets opfattelse vil der også kunne være tale om offentliggørelse i bestemmelsens forstand, hvis den pågældende selv eller andre med den pågældendes tilladelse har udgivet bøger, som indeholder sådanne oplysninger om den pågældende.
Datatilsynets har vurderet, om offentliggørelse af de omhandlede oplysninger kan ske i medfør af andre regler i § 7, stk. 2. Tilsynets opfattelse er, at der ikke kan siges at være tale om en behandling, der er nødvendig for at beskytte den registreredes eller andre vitale interesser, jf. § 7, stk. 2, nr. 2. Der er endvidere ikke tale om, at behandlingen er nødvendig for, at et retskrav kan fastlægges, gøres gældende eller forsvares, jf. § 7, stk. 2, nr. 4.
Bestemmelserne kan således ikke finde anvendelse i den foreliggende situation.
For så vidt angår de kategorier af følsomme oplysninger, der er reguleret af persondatalovens § 8, herunder bl.a. oplysninger om strafbare forhold og andre rent private forhold, er det Datatilsynets opfattelse, at betingelsen i § 8, stk. 2, ikke er opfyldt.
Der er således efter Datatilsynets opfattelse ikke tale om en videregivelse, der sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår, jf. § 8, stk. 2, nr. 2.
Der er heller ikke tale om en videregivelse, der er nødvendig for udførelsen af en myndigheds virksomhed eller påkrævet for en afgørelse, som myndigheden skal træffe, jf. § 8, stk. 2, nr. 3.
Datatilsynet lægger ved ovenstående vurderinger vægt på oplysningernes karakter, herunder på, at selv om oplysningerne vedrører afdøde personer, må de antages at være af væsentlig betydning for de afdødes eftermæle – og dermed også for de nulevende pårørende. Datatilsynet lægger endvidere vægt på, at offentliggørelse på internet er en indgribende behandling, idet oplysningerne derved videregives til alle og enhver. Der henvises desuden til, at oplysningerne er omfattet af de lange tilgængelighedsfrister i arkivlovgivningen.
Det forhold, at der alene tilsigtes en offentliggørelse i summarisk form – som foreslået af Statens Arkiver – kan efter tilsynets opfattelse ikke føre til en anden vurdering. Datatilsynet lægger herved vægt på, at formålet med databasen er at offentliggøre, at de omhandlede enkeltpersoner har haft et tilhørsforhold til modstandsbevægelsen, og at der således også i denne form vil være tale om offentliggørelse af oplysninger omfattet af persondatalovens § 8.
Såfremt Frihedsmuseet – efter nærmere undersøgelser – måtte komme med forslag til klare kriterier for bestemte afgrænsede grupper af afdøde personer, som ønskes omfattet af offentliggørelsen, vil Datatilsynet være indstillet på at genoverveje sagen i forhold til sådanne grupper af personer.