Journalnummer: 2007-321-0047
Udtalelse
1. Indledning
Datatilsynet modtager jævnligt henvendelser fra offentlige arbejdsgivere og faglige organisationer med spørgsmål om, i hvilket omfang der kan ske videregivelse af oplysninger om ansattes løn.
Med denne vejledende udtalelse forsøger Datatilsynet at skitsere rammerne for, hvornår sådanne personoplysninger kan videregives til andre end den ansatte selv, dvs. til tredjemand.
Udtalelsen er primært rettet mod det offentlige arbejdsmarked, da det er Datatilsynets indtryk, at private arbejdspladser ofte har helt andre aftaler og traditioner for håndtering af lønoplysninger.
Udtalelsen indeholder en omtale af grænsefladerne mellem persondataloven og den øvrige forvaltningslovgivning, dvs. forvaltningsloven og offentlighedsloven.
2. Forholdet mellem persondataloven og den øvrige forvaltningslovgivning
Videregivelse af personoplysninger, herunder oplysninger om ansattes løn, fra den offentlige forvaltning vil - alt afhængig af hvordan og på hvilken baggrund videregivelsen finder sted - kunne være omfattet af bestemmelserne i henholdsvis forvaltningsloven, offentlighedsloven eller persondataloven.
En offentlig arbejdsgivers videregivelse af personoplysninger, herunder oplysninger om ansattes løn, til tredjemand vil umiddelbart kunne komme på tale ved anmodning fra tredjemand (aktindsigt) eller på foranledning af arbejdsgiveren selv (egen drift).
Arbejdsgiverens videregivelse af oplysninger om en enkelt eller flere ansatte efter anmodning fra tredjemand skal behandles efter reglerne i offentlighedsloven.
Arbejdsgiverens videregivelse af oplysninger om en enkelt eller en gruppe ansatte til tredjemand af egen drift skal enten vurderes efter persondataloven eller efter forvaltningsloven.
Om samspillet mellem persondataloven og anden forvaltningsretlig lovgivning kan der bl.a. nærmere henvises til forarbejderne til persondataloven.
Det skal understreges, at Datatilsynet alene fører tilsyn med overholdelsen af reglerne i persondataloven. Datatilsynets kompetence omfatter således ikke anden forvaltningsretlig lovgivning.
2.1. Videregivelse af oplysninger efter anmodning fra tredjemand (aktindsigt)
2.1.1. Som nævnt ovenfor under punkt 2 skal spørgsmålet om en forvaltningsmyndigheds videregivelse af oplysninger om en enkelt eller flere ansatte efter anmodning fra tredjemand behandles efter reglerne i offentlighedsloven.
Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven gælder, uanset hvordan oplysningerne opbevares.
Oplysningerne skal således udleveres, hvis det følger af reglerne om aktindsigt i offentlighedsloven. Det bemærkes i den forbindelse, at det følger af forarbejderne til persondataloven, at denne alene indeholder regler om, i hvilket omfang behandling af oplysninger, herunder videregivelse til tredjemand, kan finde sted, hvorimod offentlighedsloven foreskriver, hvornår udlevering af oplysninger til en sådan tredjemand skal finde sted.
Det betyder, at hvis tredjemand anmoder om aktindsigt i en konkret personalesag, og betingelserne efter offentlighedsloven er opfyldt, så skal arbejdsgiveren udlevere de oplysninger om den pågældende ansatte, som offentlighedslovens be-stemmelser foreskriver, jf. nærmere nedenfor under punkt 2.1.2.
Det vil sige, at persondataloven - når der bortses fra meroffentlighed - ikke begrænser muligheden for at få aktindsigt efter offentlighedsloven.
2.1.2. Efter offentlighedsloven kan enhver anmode om aktindsigt.
For så vidt angår sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste, gælder lo-ven for oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige for-hold og tjenesterejser, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 3, 1. pkt., jf. § 2, stk. 2, 2. pkt. - Se note1 nederst på siden.
For så vidt angår ansatte i chefstillinger, gælder offentlighedsloven endvidere for oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover. Det gælder dog kun for et tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet. Der henvises til offentlighedslovens § 2, stk. 3, 2. og 3. pkt., jf. § 2, stk. 2, 2. pkt. - se note 2 nederst på siden.
Ifølge forarbejderne til bestemmelsen omfatter retten til aktindsigt vedrørende lønmæssige forhold i en offentlig ansats personalesag bl.a. oplysninger om grundløn, særlige tillæg, fratrædelsesgodtgørelse og pension. Oplysninger om de nærmere omstændigheder i forbindelse med f.eks. tildeling af tillæg eller indgåelse af aftaler om fratrædelsesgodtgørelse er derimod ikke omfattet af be-stemmelsen.
Det betyder med andre ord, at retten til aktindsigt efter offentlighedsloven alene omfatter oplysningen om beløbenes størrelse og karakter. Derimod omfatter retten til aktindsigt ikke oplysning om begrundelse mv. for tildelingen af f.eks. tillæg eller ekstraordinære vederlag.
Det skal understreges, at den omstændighed, at visse oplysninger om ansattes lønforhold er omfattet af offentlighedsloven, ikke betyder, at der er adgang til aktindsigt i oplysningerne i den konkrete sag. Af forarbejderne til offentlighedsloven - hvortil der i øvrigt henvises - fremgår det således, at oplysningerne i den konkrete personalesag efter omstændighederne vil kunne undtages i medfør af lovens øvrige bestemmelser.
2.1.3. Et særligt spørgsmål er, i hvilket omfang der kan ske en videre anvendelse af personoplysninger, herunder oplysninger om ansattes løn, som er udleveret i henhold til offentlighedslovens regler om aktindsigt. Dette spørgsmål må afgøres ud fra persondatalovens regler om behandling, herunder videregivelse, af personoplysninger - naturligvis forudsat, at den pågældende videre anvendelse af personoplysninger er omfattet af persondatalovens anvendelsesområde, jf. nærmere nedenfor under punkt 3.
Persondataloven fastsætter således rammerne for den videre anvendelse af personoplysninger, der er udleveret i henhold til offentlighedslovens regler om aktindsigt.
2.2. Videregivelse af oplysninger af egen drift
Forvaltningsloven indeholder en række generelle forvaltningsprocessuelle regler, der fastlægger forskellige rettigheder og beføjelser i forbindelse med forvaltningens sagsbehandling, herunder regler om partsaktindsigt, tavshedspligt og videregivelse mv.
For så vidt angår spørgsmålet om videregivelse af personoplysninger til tredjepersoner (af egen drift) følger det af forarbejderne til persondataloven, at persondatalovens regler om behandling af personoplysninger, der også omfatter videregivelse af personoplysninger, fortrænger reglerne om videregivelse i forvaltningslovens kapitel 8.
Videregivelse af lønoplysninger til andre end den ansatte selv vil således alene skulle vurderes efter forvaltningsloven, hvis videregivelsen falder uden for persondatalovens anvendelsesområde, jf. nedenfor under punkt 3.
Man skal være opmærksom på, at persondataloven ikke regulerer spørgsmålet om indhentning af oplysninger i ansøgningssager eller om pligt til videregivelse af oplysninger. Reglerne herom i forvaltningslovens § 29 og § 31 gælder således også i relation til de personoplysninger, der er om-fattet af persondataloven.
3. Persondataloven
Persondataloven gælder ifølge lovens § 1, stk. 1, for behandling af personoplysninger, som helt eller delvis foretages ved hjælp af elektronisk databehandling, og for ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register.
Loven gælder tillige for anden ikke-elektronisk systematisk behandling, som udføres for private, og som omfatter oplysninger om personers private eller økonomiske forhold eller i øvrigt oplysninger om personlige forhold, som med rimelighed kan forlanges unddraget offentligheden, jf. § 1, stk. 2.
I det omfang behandling af personoplysninger, herunder videregivelse, falder ind under persondatalovens anvendelsesområde, skal behandlingen som tidligere nævnt bedømmes efter denne lovs regler.
4. Persondatalovens behandlingsregler
Behandling af personoplysninger skal ske i overensstemmelse med reglerne i persondatalovens kapitel 4. Hvis der er tale om behandling af almindelig ikke-følsomme oplysninger, skal behand-lingen ske inden for rammerne af persondatalovens § 6. Behandling af følsomme oplysninger skal ske inden for rammerne af § 7 og § 8. Behandling af personnummer er særligt reguleret i persondatalovens § 11.
Herudover skal de generelle bestemmelser i persondatalovens § 5 om eksempelvis saglighed og proportionalitet være opfyldt.
Under forudsætning af, at der i forbindelse med videregivelse af oplysninger om lønforhold hverken direkte eller indirekte videregives oplysninger om ansattes fagforeningsmæssige tilhørsforhold, er det Datatilsynets opfattelse, at oplysninger om størrelsen af en ansats løn og eventuelle løntillæg er omfattet af persondatalovens § 6 om behandling af almindelige ikke-følsomme oplysninger.
For så vidt angår begrundelser for lønforbedringer, tillæg mv. er det Datatilsynets opfattelse, at disse ligeledes typisk må antages at være omfattet af persondatalovens § 6.
5. Samtykke, jf. persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 1
Behandling af almindelige ikke-følsomme oplysninger kan bl.a. ske, hvis den registrerede - dvs. den ansatte - har givet udtrykkeligt samtykke hertil, jf. § 6, stk. 1, nr. 1.
Et samtykke fra den registrerede skal opfylde betingelserne i lovens § 3, nr. 8, hvoraf fremgår, at et samtykke er enhver frivillig, specifik og informeret viljestilkendegivelse, hvorved den registrerede indvilliger i, at oplysninger, der vedrører den pågældende selv, gøres til genstand for behandling. At samtykket skal være udtrykkeligt betyder, at der ikke kan indhentes et stiltiende eller indirekte samtykke. Der ligger ikke heri et egentlig krav om skriftlighed, men da bevisbyrden for, at der foreligger et samtykke, der opfylder lovens krav, påhviler den dataansvarlige, kan det anbefales, at et samtykke afgives skriftligt.
I kravet om, at et samtykke skal være specifikt, ligger, at samtykket skal være konkretiseret, såle-des at det klart og utvetydigt fremgår, hvad der meddeles samtykke til, herunder hvilke oplysnin-ger der må behandles på baggrund af samtykket, af hvem og til hvilke formål.
Herudover skal der i forbindelse med samtykke gives tilstrækkelig information om samtykkets rækkevidde, således at den der afgiver samtykket er klar over, hvad dette indebærer.
Endvidere kan et afgivet samtykke tilbagekaldes efter bestemmelsen i § 38 i persondataloven.
Det er Datatilsynets opfattelse, at der vil kunne videregives lønoplysninger på baggrund af et udtrykkeligt samtykke fra den pågældende ansatte under forudsætning af, at betingelserne i § 5 ligeledes er opfyldt.
6. Konkret vurdering, jf. persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 7
I tilfælde, hvor der ikke foreligger udtrykkeligt samtykke fra en ansat til videregivelse af oplysninger om vedkommendes lønforhold, vil en eventuel videregivelse heraf normalt skulle have grundlag i lovens § 6, stk. 1, nr. 7, hvorefter en behandling kan ske, hvis behandlingen er nødvendig for, at den dataansvarlige eller den tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, kan for-følge en berettiget interesse, og hensynet til den registrerede ikke overstiger denne interesse.
Om en behandling kan ske med hjemmel i § 6, stk. 1, nr. 7, skal afgøres ud fra en konkret vurdering foretaget af den dataansvarlige (arbejdsgiveren eller tillidsrepræsentanten). I vurderingen heraf indgår en række - ofte til dels modsatrettede - hensyn, ligesom navnlig formålet med og karakteren af behandlingen skal tages i betragtning.
6.1. Videregivelse af almindelige lønoplysninger
Det er Datatilsynets opfattelse, at der på baggrund af en konkret vurdering i en række situationer vil kunne ske videregivelse af oplysninger om løn og løntillæg - for typisk flere ansatte på en gang - samt begrundelser for tildelingen af tillæg mv., der ikke indeholder negativt ladede udtalelser om den enkelte ansatte.
Vurderingen af, til hvem og i hvilke situationer oplysningerne på denne måde kan videregives af egen drift, må efter Datatilsynets opfattelse tage udgangspunkt i den enkelte arbejdsplads. Det bør således bl.a. indgå i vurderingen, hvilken lønforhandlingsstruktur der er på den enkelte arbejds-plads, herunder om lønforhandlinger varetages af en fagforening, en tillidsrepræsentant eller eventuelt foregår individuelt. Indholdet af overenskomster og eventuelle lokalaftaler om lønforhandlinger/-politik mv. kan ligeledes tillægges betydning.
Datatilsynet kan derfor ikke udtale sig generelt og endeligt om, hvornår og til hvem der i alle tilfælde kan videregives lønoplysninger efter persondataloven, men som eksempler på berettigede interesser, der kan tillægges betydning ved vurderingen af, om oplysninger kan videregives, kan nævnes:
- behovet for, at en forhandlingsberettiget tillidsrepræsentant kan varetage sit hverv
- behovet for i lønforhandlingssituationer at kende lønniveauet for at kunne varetage sine inte-resser i relation til indgåelse af aftaler om løntillæg
- behovet for i lønforhandlingssituationer at kende til begrundelser for tillæg for at vurdere, om man besidder kvalifikationer eller varetager funktioner, der kan udløse tillæg
- behovet for at have en rimelig forventning om egne lønmuligheder
- behovet for at kunne arbejde målrettet på at kvalificere sig til eventuelle løntillæg
- behovet for at sikre, at de ansatte forstår, hvordan den lokale løndannelse sker, herunder sam-menhængen mellem mål og principper og den konkrete udmøntning.
Det kan endvidere tillægges betydning, i hvilken form der sker videregivelse, jf. nedenfor under punkt 7.
Det må endvidere indgå i afvejningen, at oplysninger om løn og størrelse af løntillæg om den enkelte offentlige ansatte som nævnt er omfattet af adgangen til aktindsigt efter reglerne i offentlighedsloven.
Heroverfor står hensynet til de ansattes interesse i at beskytte deres privatliv og i at holde oplysninger om indtægtsforhold m.m. for sig selv. Det bør endvidere indgå i vurderingen, om samme formål kan opnås ved alene at videregive anonymiserede eller statistiske oplysninger.
6.1.1. Videregivelse af lønoplysninger der ikke indeholder negativt ladede udtalelser
Datatilsynet har i praksis fundet, at betingelserne i persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 7, er opfyldt ved videregivelse af oplysninger om løn og løntillæg samt begrundelser for tildelingen af tillæg mv., der ikke indeholder negativt ladede udtalelser om en ansat, fra en arbejdsgiver eller en faglig organisation til tillidsrepræsentanter omhandlende den gruppe ansatte, som tillidsrepræsentanten repræsenterer.
Dette gælder også for videregivelse af de omhandlede oplysninger om ansatte, der ikke er medlem af den organisation, som tillidsrepræsentanten repræsenterer, i det omfang såvel forhandlingsretten som forhandlingspligten for de ansatte påhviler tillidsrepræsentanten/organisationen.
Datatilsynet har i den forbindelse lagt vægt på, at videregivelsen må anses for at være nødvendig for, at tillidsrepræsentanten kan varetage de ansattes interesser i relation til aftaler om løntillæg.
6.1.2. Videregivelse af lønoplysninger til andre ansatte i samme personalegruppe
Datatilsynet har ud fra de samme hensyn fundet, at betingelserne i persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 7, er opfyldt ved en arbejdsgivers videregivelse af de omhandlede oplysninger om ansatte i én personalegruppe til de andre ansatte i samme personalegruppe. Eksempelvis kan oplysninger om navne på tillægsmodtagende fuldmægtige, størrelsen af tillæg samt begrundelsen for tillæg vide-regives til andre fuldmægtige på ansættelsesstedet.
6.1.3. Videregivelse af lønoplysninger til tillidsrepræsentanter
Med hensyn til en arbejdsgivers videregivelse til tillidsrepræsentanter af de omhandlede oplysninger om andre personalegrupper end den gruppe, som tillidsrepræsentanten repræsenterer, kan det efter Datatilsynets opfattelse være nødvendigt for, at en tillidsrepræsentant kan varetage sit hverv, at tillidsrepræsentanten for eksempel er bekendt med, hvor stor en del af en lønsum, der udmøntes til andre personalegrupper, samt størrelsen på tillæg, som der er indgået aftaler om.
Det kan endvidere være nødvendigt at kende begrundelserne for tillæg i andre personalegrupper for eksempel med henblik på at kunne vurdere, om personer i tillidsrepræsentantens egen personalegruppe varetager funktioner eller er i besiddelse af kvalifikationer, der kan udløse tillæg.
Det er endvidere Datatilsynets opfattelse, at tillidsrepræsentanter efter omstændighederne kan have behov for på tilsvarende vis at kende til oplysninger om ansatte i andre institutioner under den samme arbejdsgiver - eksempelvis inden for samme ministerområde. I så tilfælde bør det overvejes, om samme hensyn kan varetages alene ved videregivelse af anonymiserede oplysninger.
6.1.4. Videregivelse af lønoplysninger på tværs af arbejdspladsens personalegrupper
Videregivelse på tværs af arbejdspladsens personalegrupper - dvs. videregivelse fra en arbejdsgi-ver eller en tillidsrepræsentant af de omhandlede oplysninger om andre personalegrupper end den, som tillidsrepræsentanten repræsenterer, til den personalegruppe, som tillidsrepræsentanten re-præsenterer - kan efter Datatilsynets opfattelse efter omstændighederne være nødvendigt for, at de ansatte kan varetage deres interesser i relation til aftaler om løntillæg.
Hvis medarbejderne i en personalegruppe for eksempel varetager mange tværgående og generelle opgaver, hvis løsning ikke nødvendigvis er knyttet til en bestemt uddannelsesmæssig baggrund - og som udløser tillæg i andre personalegrupper - kan medarbejderne efter omstændighederne ha-ve en berettiget interesse i at kende til sammenlignelige gruppers løntillæg med henblik på at kunne danne sig en rimelig forventning om egne lønmuligheder og for at få mulighed for at arbejde målrettet på at kvalificere sig til eventuelle tillæg.
Det kan endvidere tillægges betydning, om videregivelsen er nødvendig for, at andre berettigede interesser kan tilgodeses.
Arbejdsgiveren kan for eksempel anse det for nødvendigt, at der videregives lønoplysninger med henblik på at opnå, at der blandt de ansatte er en forståelse af, at den lokale løndannelse sker på et klart og gennemskueligt grundlag, og at der er sammenhæng mellem mål, principper for løndannelsen og den konkrete udmøntning.
Hensynet til den enkelte ansatte og det forhold, at der ofte kan være tale om vidt forskellige jobfunktioner og jobindhold, bør imidlertid også indgå i vurderingen. Ligesom det kan overvejes, om formålet kan opnås ved alene at videregive anonymiserede oplysninger eller statistiske oplysninger.
Desuden er der tale om en videregivelse til en bredere kreds, hvilket bl.a. kan medføre, at der i re-aliteten ikke er mulighed for at kontrollere yderligere videregivelse af oplysningerne.
6.1.5. Videregivelse af lønoplysninger til andre institutioner under samme arbejdsgiver
Der er i visse tilfælde rejst spørgsmål om videregivelse af lønoplysninger om en eller flere personalegrupper mellem forskellige offentlige institutioner - f.eks. en udveksling på tværs af styrelser mv. under samme ministerområde, hvor oplysningerne lægges på et intranet. Det er Datatilsynets opfattelse, at i det omfang, der er tale om videregivelse af oplysninger om ansatte i andre instituti-oner under den samme arbejdsgiver, så taler meget for, at der alene sker videregivelse i anonymiseret form.
6.2. Videregivelse af negativt ladede udtalelser om den ansatte
Arbejdsgiveren eller tillidsrepræsentanten kan normalt ikke videregive oplysninger om begrundelser for lønforbedringer, tillæg mv./afslag på tillæg, der indeholder negativt ladede udtalelser om den enkelte ansatte, uden samtykke, idet hensynet til den enkelte ansatte må antages at overstige interessen i videregivelse af sådanne oplysninger. En ansat vil normalt have en berettiget interesse i at holde eventuelle negative tilkendegivelser for sig selv.
7. Videregivelsens form
Videregivelse af lønoplysninger kan efter omstændighederne ske på en række måder, herunder på et intranet, via e-mail eller ved mundtlig orientering.
Ved vurderingen af, hvordan en eventuel videregivelse af lønoplysninger kan finde sted, bør det inddrages, om formen af videregivelsen medfører, at der alene sker videregivelse af oplysninger til de personer, som den dataansvarlige konkret har vurderet, kan modtage de pågældende oplysninger, jf. ovenfor punkt 6, eller om formen medfører, at en større kreds af personer får adgang til oplysningerne, således at der i realiteten ikke er mulighed for at kontrollere yderligere videregivelse af oplysningerne.
7.1. Videregivelse på internettet
Det er Datatilsynets opfattelse, at der som udgangspunkt ikke kan offentliggøres oplysninger om løn, løntillæg og begrundelser herfor på internettet med hjemmel i § 6, stk. 1, nr. 7.
Datatilsynet kan imidlertid ikke udelukke, at der i særlige situationer kan være så tungtvejende grunde, der taler for en offentliggørelse af oplysninger om størrelsen af løn og løntillæg, at sådanne kan offentliggøres på internettet efter en konkret vurdering, jf. lovens § 6, stk. 1, nr. 7.
I den offentlige sektor kan det som nævnt tillægges betydning, at oplysninger om løn og størrelse af løntillæg er omfattet af adgangen til aktindsigt efter reglerne i offentlighedsloven. På den anden side bør det indgå i afvejningen, at offentliggørelse af lønoplysninger på internettet må anses for den mest vidtgående form for offentliggørelse.
Der er derfor efter tilsynets opfattelse særlige hensyn at tage til de ansatte ved denne form for offentliggørelse.
8. Forudgående information
Datatilsynet anbefaler, at de ansatte forud for videregivelsen i overensstemmelse med princippet om god databehandlingsskik, jf. persondatalovens § 5, stk. 1, generelt informeres om det, hvis lønoplysninger videregives til en bredere personkreds. Dette kan for eksempel ske ved omtale i personale- eller lønpolitikken eller i en personalehåndbog.
note 1: Nu § 21 i offenlighedsloven, L nr. 606 af 12. juni 2013.
note 2: Med den nye offentlighedslovs ikrafttrædelse den 1. januar 2014 er der endvidere indført en regel i lovens § 21, stk. 4, hvorefter retten til aktindsigt også omfatter oplysninger i den øverste ledelseskontrakt om de overordnede prioriteringer for den pågældende myndighed.