Journalnummer: 2004-52-2442
1. Sagsfremstilling
Den 10. marts 2004 har Brøndby Kommune foretaget ovennævnte anmeldelse til Datatilsynet. Der er endvidere indhentet supplerende oplysninger telefonisk.
Det fremgår af anmeldelsen, at Brøndby Kommune tv-overvåger kassefunktion på rådhuset, daginstitutioner, skoler, skrankefunktioner på biblioteker, kommunale vandværker, genbrugsplads og vejplads.
Formålet med tv-overvågningen af de ovennævnte områder er ifølge anmeldelsen et generelt ønske om at forebygge kriminalitet samt at tilføre de ansatte i kommunen tryghed. Herudover er det formålet at kunne fremlægge billeddokumentation som bevis over for politiet, såfremt der opstår en situation, der kræver dette.
Brøndby Kommune har telefonisk oplyst, at samtlige skoler og daginstitutioner overvåges udvendigt fra. Kameraerne er bevægelsesstyret, hvilket betyder, at der kun optages, når der registreres bevægelser inden for kameraets vinkel. Idet kameraerne registrerer bevægelser hele døgnet, optages elever og brugere af daginstitutioner, hvis de befinder sig der, hvor kameraerne er sat op.
Kameraerne peger ind mod facaderne, og hvis der er en sti e.l. inden for kameravinklen, bliver dette område ”masket” fra.
Der er desuden opsat kameraer i et edb-lokale på en af skolerne. Kameraerne er tilsluttet 24 timer i døgnet, men optagefunktionen frakobles ved brug af en særlig nøgle til indgangsdøren.
Fra kl. 22 og nogle steder kl. 23 (afhængig af, om der er aftenundervisning e.l på skolen) overvåges optagelserne af Security Point’s vagtcentral, som reagerer hver gang, der registreres en bevægelse i tidsrummet kl. 22 (23) - kl. 05. Resten af døgnet overvåges eller gennemses optagelserne ikke.
Ifølge det oplyste er der opsat skilte om overvågning de pågældende steder. På skolerne er skoleledelsen samt personalet orienteret om overvågningen. Tvovervågningen har endvidere været omtalt i dagspressen. I daginstitutionerne er personalet orienteret om overvågningen. Forældrene er ifølge det oplyste orienteret om, at der på visse tidspunkter foretages tv-overvågning.
2. Datatilsynets udtalelse
Datatilsynet skal – efter sagen har været behandlet i Datarådet – udtale følgende:
3. Lov om forbud mod tv-overvågning
Lov om forbud mod tv-overvågning fastsætter i § 1, stk. 1, et forbud mod, at private foretager tv-overvågning af gade, vej, plads eller lignende område, som benyttes til almindelig færdsel.
Forbudet mod tv-overvågning gælder ikke for offentlige myndigheder, som herefter alene er omfattet af lovens skiltningskrav fastsat i § 3 a. Heraf følger, at offentlige myndigheder, der foretager tv-overvågning på steder eller lokaler, hvortil der er almindelig adgang, eller af arbejdspladser, lige så vel som private ved skiltning eller på anden tydelig måde skal give oplysning om, at der finder tv-overvågning sted.
Offentlige myndigheder er endvidere omfattet af bl.a. mere generelle regler, der ikke gælder for private - f.eks. om god forvaltningsskik, om pligt til kun at varetage saglige hensyn og om proportionalitet. Regler i straffeloven, herunder bestemmelserne i §264a og § 264d om fotografering og observation af personer, der befinder sig på ikke frit tilgængelige steder, og videregivelse heraf, vil også kunne begrænse adgangen til at iværksætte tv-overvågning og videregive foretagne optagelser.
4. Persondatalovens behandlingsregler
4.1. De grundlæggende principper i persondatalovens § 5, herunder proportionalitetsprincippet
For så vidt angår tv-overvågning ved anvendelse af digitale kameraer vil offentlige myndigheder ifølge Datatilsynets praksis være omfattet af persondatalovens regler.
Behandling af personoplysninger skal ske i overensstemmelse med de grundlæggende principper i lovens § 5.
Ifølge persondatalovens § 5, stk. 2, 1. pkt., skal indsamling af oplysninger ske til udtrykkeligt angivne og saglige formål, og senere behandling må ikke være uforenelig med disse formål.
Datatilsynet finder, at den indsamling af personoplysninger via tv-overvågning, som kommunerne foretager med henblik på at forebygge kriminalitet og sikre tryghed for medarbejderne samt for at sikre bevismateriale og dermed oplysninger til brug for politiets efterforskning i tilfælde af kriminalitet, har et udtrykkeligt angivet og sagligt formål.
Det følger endvidere af persondatalovens § 5, stk. 3, at oplysninger, som behandles, skal være relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere, end hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvortil oplysningerne indsamles, og de formål, hvortil oplysningerne senere behandles.
Bestemmelsen fastsætter således bl.a., at den dataansvarliges behandling af oplysninger er undergivet et proportionalitetsprincip.
I forhold til tv-overvågning fører dette princip efter Datatilsynets opfattelse til, at overvågning skal gennemføres på en sådan måde, at den virker mindst muligt integritetskrænkende for den almindelige borger, og at det i første omgang skal overvejes, om det ønskede formål kan nås med mindre indgribende midler end tv-overvågning og registrering.
Det er i den forbindelse Datatilsynets opfattelse, at den omhandlede tv-overvågning som følge af persondatalovens § 5, stk. 3, kun bør finde sted, hvis der foreligger tungtvejende grunde for at iværksætte overvågningen.
Enkeltstående tyverier og hærværkstilfælde, problemer med henkastning af affald, mobning, chikane eller lignende bør således efter Datatilsynets opfattelse ikke føre til etablering af tv-overvågning. Endvidere må det efter Datatilsynets opfattelse kræves, at tv-overvågning alene benyttes, hvis der ikke er andre egnede løsningsmuligheder til at forhindre eller efterforske grovere kriminalitet, herunder navnlig kriminalitet, som truer liv og helbred.
Datatilsynet er endvidere af den opfattelse, at Brøndby Kommune i samme omfang som private skal undlade at foretage tv-overvågning af områder, hvor der er almindelig færdsel, jf. forbudet fastsat i § 1, stk. 1, i lov om forbud mod tv-overvågning.
For så vidt angår begrebet “almindelig færdsel” skal dette ifølge forarbejderne til lov om forbud mod tv-overvågning forstås som normalpolitivedtægtens § 2, dvs. enhver offentlig eller privat gade, plads, tunnel, passage, sti, trappe, eller lignende areal, der benyttes til almindelig færdsel af en eller flere færdselsarter.
Datatilsynet finder således at, Brøndby Kommune skal undgå tv-overvågning af de områder, hvor der er adgang for almindelig færdsel, herunder vej- og parkeringsarealer mv. Ved overvågningen af f.eks. facader, skolegårde, genbrugs- og vejplads osv. skal Brøndby Kommune efter Datatilsynets opfattelse placere kameraerne på en sådan måde, at de alene fokuserer på facaderne, skolegårdene, genbrugs- og vejpladsen osv., således at gade, vej, plads eller lignende område, som benyttes til almindelig færdsel, ikke overvåges.
For så vidt angår kasse- og skrankefunktioner er det Datatilsynet opfattelse, at tv-overvågningen ikke kan antages at være i strid med persondatalovens grundlæggende principper, herunder proportionalitetsprincippet. Datatilsynet har i den forbindelse lagt vægt på, at der er tale om kommunens indendørs lokaliteter, ligesom Datatilsynet har tillagt det betydning, at overvågningen navnlig sker af hensyn til medarbejdernes sikkerhed.
Det er tillige Datatilsynets opfattelse, at proportionalitetsprincippet fører til, at den tidsmæssige udstrækning af tv-overvågningen normalt bør begrænses mest muligt.
Særligt for så vidt angår Ballerup Kommunes skoler og daginstitutioner bør overvågningen således som hovedregel begrænses til udenfor åbningstiden, hvor der ikke er ansatte, elever eller andre faste brugere af lokalerne til stede.
Hvis der rent undtagelsesvist er behov for at overvåge skoler og daginstitutioners inden- eller udendørs arealer i åbningstiden, bør Brøndby Kommune opstille nærmere retningslinier for, i hvilke tilfælde der vil ske gennemgang af optagelserne og videregivelse til politiet. Datatilsynet forudsætter dog, at der alene sker videregivelse af oplysninger om strafbare forhold, når det er til brug for en strafferetlig efterforskning af forhold over en vis bagatelgrænse.
Som et yderligere element til at sikre overholdelse af proportionalitetsprincippet skal der ifølge Datatilsynets praksis ske sletning af foretagne tv-optagelser inden for en vis kortere periode. Det følger endvidere af persondatalovens § 5, stk. 5, at indsamlede oplysninger ikke må opbevares på en måde, der giver mulighed for at identificere den registrerede i et længere tidsrum end det, der er nødvendigt af hensyn til de formål, hvortil oplysningerne behandles.
Datatilsynet har noteret sig, at Brøndby Kommune alene lagrer optagelser i 7 dage. Tilsynet finder, at denne frist opfylder kravet om proportionalitet i forhold til sletning.
Med hensyn til optagelser, der indeholder oplysninger om strafbare forhold, er det Datatilsynets opfattelse, at der kun må være tale om en kortvarig opbevaring af sådanne optagelser med henblik på politianmeldelse, og opbevaring må alene ske under forudsætning af, at politianmeldelse foretages snarest muligt. Optagelserne skal afleveres til politiet i forbindelse med anmeldelsen og slettes fra kommunens egne systemer umiddelbart derefter – maksimalt efter 30 dage.
Datatilsynet finder endelig, at Brøndby Kommune i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet skal begrænse adgangen til optagelserne til nogle få medarbejdere, jf. tillige reglerne i sikkerhedsbekendtgørelsen (nedenfor under afsnit 6).
4.2. Behandlingsreglerne i persondatalovens §§ 6, 7 og 8
En tv-overvågning skal udover at opfylde de grundlæggende principper i persondatalovens § 5 også have hjemmel i lovens §§ 6, 7 eller 8 afhængig af, hvilken type oplysninger der er tale om.
Spørgsmålet om en offentlig myndigheds adgang til at iværksætte tv-overvågning skal efter Datatilsynets opfattelse som udgangspunkt vurderes efter bestemmelserne i § 6, stk. 1, nr. 6 og 7.
Ifølge persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 6, kan behandling af almindelige ikkefølsomme oplysninger finde sted, hvis behandlingen er nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave, der henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige eller en tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, har fået pålagt.
Efter persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 7, må registrering, videregivelse og anden behandling af personoplysninger ske, hvis behandlingen er nødvendig for, at den dataansvarlige eller den tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge en berettiget interesse, og hensynet til den registrerede ikke overstiger denne interesse.
Det er Datatilsynets vurdering, at Brøndby Kommune inden for rammerne af § 6, stk. 1, nr. 6 og 7, konkret kan beslutte at iværksætte overvågning under hensyn til, at kommunens opgaver som offentlig myndighed også omfatter forvaltning af offentlige ejendomme og beskyttelse af værdier og ansatte, og at kommunens interesse i at forfølge disse formål på nærmere afgrænsede arealer kan antages at overstige hensynet til ikke at udsætte borgerne for overvågning.
Datatilsynet finder imidlertid, at det herved er en klar forudsætning, at overvågningen foretages med respekt af persondatalovens grundlæggende krav om proportionalitet mv., jf. ovenfor under afsnit 4.1.
Det fremgår, at Brøndby Kommunes formål med tv-overvågningen er at forebygge og sikre beviser for eventuel kriminalitet samt tilføre tryghed til borgere og ansatte. Der vil derfor være en formodning for, at der ved tv-overvågningen tillige behandles oplysninger om strafbare forhold, som er omfattet af persondatalovens § 8.
Efter § 8, stk. 1, må der for den offentlige forvaltning ikke behandles oplysninger om strafbare forhold, væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold end de i § 7, stk. 1, nævnte, medmindre det er nødvendigt for varetagelsen af myndighedens opgaver.
Det følger yderligere af § 8, stk. 2, at oplysninger omfattet af § 8, stk. 1, ikke må videregives. Videregivelse kan dog ske, hvis videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår, jf. § 8, stk. 2, nr. 2. Videregivelsen kan også ske, hvis videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en myndigheds virksomhed eller påkrævet for en afgørelse, som myndigheden skal træffe, jf. § 8, stk. 2, nr. 3.
Ifølge § 8, stk. 6, finder bestemmelserne i § 7 endvidere tilsvarende anvendelse for behandling af oplysninger omfattet af § 8, stk. 1. Ifølge Datatilsynets praksis vil der herefter inden for rammerne af § 7, stk. 2, nr. 4, kunne behandles oplysninger om strafbare forhold i et tv-overvågningssystem, hvis der i forbindelse med en hændelse, herunder eksempelvis et røveri, opstår erstatningskrav for den dataansvarlige eller eventuelt tredjemand.
Det er endvidere Datatilsynets vurdering, at Brøndby Kommune inden for rammerne af § 8, stk. 1 og stk. 2, nr. 2 og 3, kan behandle og videregive oplysninger om strafbare forhold til politiet i forbindelse med den iværksatte tvovervågning under hensyn til, at det er nødvendigt med henblik på kommunens og politiets varetagelse af deres opgaver, ligesom behandlingen af de nævnte oplysninger sker til varetagelse af offentlige interesser, der kan antages klart at overstige hensynet til dem, som oplysningerne vedrører.
Brøndby Kommune vil yderligere kunne foretage behandling af oplysninger om strafbare forhold i det omfang, behandlingen er nødvendig for, at et retskrav kan fastlægges, gøres gældende eller forsvares, jf. § 8, stk. 6, jf. § 7, stk. 2, nr. 4.
5. Persondatalovens regler om oplysningspligt
Reglerne om oplysningspligt i persondatalovens §§ 28-29 finder efter Datatilsynets opfattelse anvendelse ved siden af reglerne i § 3 a i lov om forbud mod tvovervågning m.v.
Når oplysningerne ikke indsamles hos den registrerede, påhviler det ifølge persondatalovens § 29, stk. 1, den dataansvarlige at give den registrerede meddelelse om dennes og dennes repræsentants identitet, formålene med den behandling, hvortil oplysningerne er bestemt, samt alle yderligere oplysninger, der under hensyn til de særlige omstændigheder, hvorunder oplysningerne er indsamlet, er nødvendige for, at den registrerede kan varetage sine interesser, herunder f.eks. hvilken type oplysninger det drejer sig om, kategorierne af modtagere og reglerne om indsigt i og om berigtigelse af de oplysninger, der vedrører den registrerede.
Bestemmelsen i § 29, stk. 1, gælder ifølge § 29, stk. 3, ikke, hvis underretning af den registrerede viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig. Med udtrykket uforholdsmæssigt vanskelig fastsættes det, at der gælder et proportionalitetsprincip ved vurderingen af, om meddelelse, som foreskrevet i lovens § 29, stk. 1, skal gives.
For så vidt angår Brøndby Kommunes overvågning af publikum/borgere, der befinder sig i de områder, hvor der foretages tv-overvågning, er det tilsynets opfattelse, at disse personer allerede via skiltningen efter lov om forbud mod tvovervågning er blevet informeret om, at der finder tv-overvågning sted. Datatilsynet forudsætter herved, at der er tale om en tydelig og fyldestgørende skiltning.
Det er Datatilsynets opfattelse, at yderligere underretning af disse personer må kunne siges at være uforholdsmæssig vanskelig, jf. § 29, stk. 3. Tilsynet har i den forbindelse lagt vægt på, at det vil være praktisk umuligt og i hvert fald yderst ressourcekrævende at give hver enkelt person, der kommer inden for kameraernes område, selv en standardmeddelelse indeholdende de påkrævede oplysninger efter § 29, stk. 1. Hertil kommer, at en uddybende tekst indeholdende disse oplysninger i sammenhæng med skiltningen ikke nødvendigvis vil blive bemærket og læst af de pågældende personer.
Datatilsynet finder derimod ikke, at underretning af Brøndby Kommunes medarbejdere kan siges at være uforholdsmæssig vanskelig, jf. § 29, stk. 3. Datatilsynet lægger herved vægt på, at det vil være relativt enkelt at give hver enkelt ansat underretning om de i § 29, stk. 1, nævnte oplysninger.
Dette vil f.eks. kunne ske i forbindelse med ansættelsen af den enkelte eller på anden vis gennem den daglige kommunikation med de ansatte f.eks. via "kontor- meddelelser", medarbejderrepræsentanter eller lignende. Dette gælder efter Datatilsynets opfattelse alle de personer, der fast udfører arbejde i lokalerne, uanset om ansættelseskontrakten er indgået med Brøndby Kommune eller en anden virksomhed, f.eks. et rengøringsfirma.
Brøndby Kommune vil eventuelt kunne lade den anden virksomhed, som de pågældende er ansat i, give informationen, men det er Brøndby Kommunes ansvar, at meddelelse gives.
Hvis der rent undtagelsesvist overvåges inden- eller udendørs arealer på skolerne og daginstitutionerne i den almindelige åbningstid, er det endvidere Datatilsynets opfattelse, at Brøndby Kommune skal give forældrene, de faste brugere samt de større børn meddelelse i henhold til persondatalovens § 29, idet det ikke kan siges at være uforholdsmæssigt vanskeligt at give underretning.
Datatilsynet har herved lagt vægt på, at det må anses for relativt enkelt at give de nævnte grupper underretning om de i § 29, stk. 1, nævnte oplysninger. Dette vil f.eks. kunne ske i almindeligt informationsmateriale, som institutionerne alligevel skal udarbejde til de pågældende grupper.
6. Persondatalovens § 41 og sikkerhedsbekendtgørelsen
Det fremgår af persondatalovens § 41, stk. 3, at den dataansvarlige skal træffe de fornødne tekniske og organisatoriske sikkerhedsforanstaltninger mod, at oplysninger hændeligt eller ulovligt tilintetgøres, fortabes eller forringes, samt mod at de kommer til uvedkommendes kendskab, misbruges eller i øvrigt behandles i strid med loven. Tilsvarende gælder for databehandlere.
Bestemmelsen i § 41 er uddybet i Justitsministeriets sikkerhedsbekendtgørelse.
Det er Brøndby Kommune, der som den dataansvarlige skal sikre sig, at systemerne indrettes, og at organisation og arbejdsgange tilrettelægges således, at bestemmelserne i loven og i sikkerhedsbekendtgørelsen opfyldes.
Datatilsynet har noteret sig, at det af Brøndby Kommunes anmeldelse fremgår, at der træffes sikkerhedsforanstaltninger som beskrevet i sikkerhedsbekendtgørelsen. Datatilsynet finder i den forbindelse anledning til særligt at understrege vigtigheden af, at sikkerhedsbekendtgørelsens bestemmelser vedrørende autorisationer (jf. §§ 11-12 og § 16), den halvårlige kontrol heraf (jf. § 17) samt bekendtgørelsens bestemmelse om registrering af afviste adgangsforsøg og blokering for yderligere forsøg (jf. § 18) overholdes.
7. Sikkerhedskrav ved anvendelse af databehandler
Af persondatalovens § 42, stk. 1, fremgår, at når en dataansvarlig overlader en behandling af oplysninger til en databehandler, skal den dataansvarlige sikre sig, at databehandleren kan træffe de i § 41, stk. 3-5, nævnte tekniske og organisatoriske sikkerhedsforanstaltninger, og påse, at dette sker.
Ifølge bestemmelsens stk. 2 skal gennemførelse af en behandling ved en databehandler ske i henhold til en skriftlig aftale parterne imellem. Af aftalen skal det fremgå, at databehandleren alene handler efter instruks fra den dataansvarlige, og at reglerne i § 41, stk. 3-5, ligeledes gælder for behandlingen ved databehandleren.
Datatilsynet forudsætter herefter, at Brøndby Kommune ved anvendelse af Security Point Aps som databehandler påser, at behandlingen af personoplysninger sker i overensstemmelse med persondatalovens sikkerhedsregler, og at kommunen sørger for, at der udarbejdes en skriftlig aftale parterne imellem, som opfylder persondatalovens § 42, stk. 2.
8. Afsluttende bemærkninger
Anmeldelsen er offentliggjort i fortegnelsen på Datatilsynets hjemmeside.